Aleš Rod je ekonóm, podnikateľ a vysokoškolský pedagóg. Je riaditeľ je výskumu v Centru ekonomických a tržních analýz (CETA) a je členom Národní ekonomické rady vlády (NERV). Začiatkom septembra publikoval text Kdybych byl Javierem Mileiem a sekal, v ktorom popísal teoretickú komplexnú stratégiu znižovania verejných výdavkov pre Českú republiku.
Prekryv českej a slovenskej reality je značný. S jeho dovolením sme text preložili a zeditovali do slovenských reálií.
Môžete si v ňom prečítať, ako by vyzeral na dnešné pomery radikálny, ale stále realistický plán na zoštíhlenie štátu. Až na výnimky to nie je zoznam konkrétnych položiek, ale stratégia na ich vytvorenie. V kontexte neúspešných daňových konsolidačných balíčkov považujeme najvyšší čas na spustenie takejto diskusie.
Ako by vyzerala skutočná reforma výdavkov bez zvyšovania daní
Diskusie o verejných financiách dominujú predvolebným debatám. A právom. Deficity v rozsahu, ktorý bol pred COVIDom nepredstaviteľný, zadlžovanie, blížiaci sa demografický šok v dôchodkoch, zdravotníctve a sociálnych službách. Nezažívame investície poháňané zadlžením, ale spotrebu.
Veď verejné výdavky na Slovensku medzi rokmi 2013 – 2024 narástli o 16%, čo je po Rumunsku 2. najvyšší skok v celej EÚ. Verejné výdavky tvoria 48 centov z každého eura v ekonomike. Medzi novými členmi má vyšší podiel výdavkov len masívne zbrojace Poľsko a Chorvátsko. Výsledkom je neudržateľný deficit, ktorý sa nedá napraviť zvyšovaním daní.
Všetko toto nás privádza do situácie, keď náklady na financovanie dlhu začínajú pripomínať náklady veľkého ministerstva a budú naďalej rásť. Mnoho ľudí v našom okolí volá po škrtoch a reformách, ale prax ukazuje, že medzi deklarovaním „pravicovej politiky v štýle Javiera Mileiho“ [pozn.: súčasný argentínsky prezident, presadzujúci politiku radikálnych škrtov] na sociálnych médiách a ochotou prevziať osobnú zodpovednosť (a s tým spojené osobné náklady) je veľký rozdiel.
Každý racionálne uvažujúci človek musí akceptovať základný princíp vyrovnaných verejných financií: nie je možné mať na strane výdavkov škandinávsky model sociálneho štátu a na strane príjmov štíhly štát, ktorý poskytuje nízke dane na financovanie základných verejných statkov.
Mnohí z tých, ktorí navrhujú fiškálne daňové reformy (zvyšovanie daní), celkom racionálne argumentujú, že výdavky štátu sú dané, pretože priemerný volič sa ich jednoducho nechce vzdať. A preto je potrebné zvýšiť príjmy štátu. Môžete sa nad tým rozčuľovať, ako chcete, ale je to jednoducho fakt.
Ale čo sakra s tými výdavkami? Naozaj sa s tým nedá nič robiť? Ak by existoval reálný dopyt na reformu výdavkov, ktorú by podporilo viac ako niekoľko percent voličov, čo by sa dalo urobiť? „Čo by ste vy robili na mieste vlády?“ Túto otázku nám v poslednej dobe kladú pomerne často.
Dobre. Ak by sme sa pustili do slovenského rozpočtu s motorovou pílou v ruke, urobili by sme toto:
1. Komplexný audit verejnej správy
Odložili by sme motorovú pílu a vzali do ruky skalpel. Zadali by sme komplexný audit programov a procesov všetkých inštitúcií spojených s rozpočtom. Zmapovali by sme, ako peniaze prúdia do inštitúcií, čo si za ne inštitúcie kupujú (zamestnancov, tovary a služby) a čo za to spoločnosť dostáva.
Sme si istý, že by sme odhalili neefektívnosť, ale aj duplicitu – medzi ministerstvami, medzi ústrednými inštitúciami a obcami a určite aj medzi tým, čo majú úradníci robiť počas pracovnej doby, a tým, čo za nich robia externí poradcovia a konzultanti. Mnohé agendy sú nepochybne úplne zbytočné.
Prečo je dôležité začať auditom? Hoci verejná správa stojí ročne miliardy eur, čo ju robí atraktívnym cieľom pre škrty, bez mapy procesov a katalogizácie nákladov v súlade s príslušnými právnymi predpismi existuje riziko nežiaducich účinkov plošných škrtov. Napríklad hygienik nepríde na kontrolu vašej novej reštaurácie, pretože bol prepustený v dôsledku „plošného 5 %“ škrtu. Bez zrušenia jeho programu povinných kontrol budete obviňovať štát z dlhého čakania na povolenie.
Podobne nemá zmysel zlúčiť ministerstvá len zmenou nápisu na zvončeku, zatiaľ čo všetko ostatné – od úradníkov po ich programy – zostane v budove.
V Slovenskej republike by centrálny koordinačný tím pod vedením nezávislých expertov vykonal kontrolovaný, podrobný audit, na základe ktorého by zrušil, digitalizoval alebo outsourcoval do súkromného sektora rad agend, pričom by samozrejme zachoval tie, ktoré sú potrebné.
2. Moratórium na národné dotácie a 12-mesačná „výpovedná lehota“ pre všetky dotácie
Odborníci radia: Ak chcete vypratať garáž, musíte ju úplne vyprázdniť, vziať do ruky každý predmet a zvážiť, či ho vrátite nazad. To isté treba urobiť aj s dotáciami.
Ako to dosiahnuť? V prvom rade ročným moratóriom na nové dotácie mimo oblasti obrany, bezpečnosti alebo iných naliehavých verejných záujmov. Moratórium by sme zachovali, kým by sa nevytvoril nový spôsob prideľovania a kontroly – dotácie musia podliehať prísnemu režimu merateľných a teda hodnotiteľných ukazovateľov výkonnosti (KPI), ideálne v kombinácii so zavedením bonusov za spolufinancovanie a možnosťou vyhlásiť, že vrátite časť dotácie, ak vám to pomôže začať podnikať (v prípade firemných dotácií). Každý žiadateľ o dotáciu opíše verejný záujem a vysvetlí, prečo ho nie je možné riešiť iným spôsobom – prostredníctvom úveru, emisie dlhopisov, daňového odpočtu, z rozpočtu samosprávy alebo outsourcingu inému subjektu.
Po druhé, prísna doložka o ukončení platnosti všetkých existujúcich dotácií (sunset clause): Platnosť každej kapitoly týkajúcej sa dotácií uplynie do 12 mesiacov, pokiaľ ministerstvo (alebo iný verejný poskytovateľ) nezdôvodní jej existenciu a čistý prínos v porovnaní s alternatívami a, samozrejme, následne nezavedie nekompromisné monitorovanie deklarovaných KPI v priebehu času.
Implementácia manažérskej analýzy, t. j. monitorovania a kvantitatívneho hodnotenia nákladov a prínosov (vrátane zaťaženia neúspešných žiadateľov), povedie k dramatickému zníženiu malých, fragmentovaných dotácií a očisteniu systému od nadbytočných dotácií, ktorých prínosy nie je možné merať.
3. Revízia sociálnych transferov a podpory
Sociálny systém je potrebné racionalizovať. Preto by sme zaviedli prísnejšie overovanie príjmov, ktoré by automaticky overovalo príjmy prostredníctvom prepojených registrov, vrátane príjmov rodinných príslušníkov, a zaviedol by som dodatočný bonus za vystúpenie zo systému dávok (t. j. motiváciu pracovať, presťahovať sa do lacnejšieho bývania atď.) spolu s degresívnou stupnicou viazanou na dĺžku poberania dávky.
Zároveň by sme zaviedli skúšobnú doložku o časovom obmedzení, t. j. obmedzili by sme trvanie každého sociálneho príspevku na 24 mesiacov, po uplynutí ktorých by každý program príspevkov podliehal hodnoteniu určenými odborníkmi. Cieľom dávok by malo byť zmenšenie sociálnych problémov, nie ich zachovanie prostredníctvom úhrady individuálnych nákladov zúčastnených osôb. Tým sa totiž sociálne problémy iba zakrývajú peniazmi z nekonečne sa opakujúceho titulu dávok v rozpočte.
Zároveň by sme zrušili dávky, ktorých celkový sociálny vplyv je sporný. Napríklad by sme zrušili plošné príspevky na pôrod (pri narodení dieťaťa) a pohreb ako samostatné dávky a ponúkol tým, ktorí to potrebujú, možnosť využiť fond okamžitej núdzovej pomoci.
V rámci mobility by sme zrušili zľavy na cestovné; nárok na úľavu by mali len tí, ktorí prejdú testom príjmov. Stačilo by čestné vyhlásenie, ktoré by štát náhodne kontroloval a v prípade potreby ukladal vysoké pokuty vrátane sankcií. Nadštandardné zľavy a darčeky pre voličov by mali hradiť regióny a obce, politické strany alebo zamestnávatelia ako súčasť zamestnaneckých benefitov.
V neposlednom rade by sme prešli všetky indexačné vzorce (automatické zvyšovanie dávok) – tam, kde to nedáva zmysel, by sme indexáciu zrušili (súčasť snahy prejsť od plošnej podpory k cielenému podporovaniu), a tam, kde to zmysel dáva, by sme sa pokúsili aspoň ich upraviť. Áno, vrátane dôchodkov.
4. Zníženie výdavkov na organizácie financované štátom
Na Slovensku máme viac ako tisíc rozpočtových a príspevkových organizácií financovaných štátom, ktoré zamestnávajú viac ako 200 000 ľudí. Medzi ne patria dôležité vzdelávacie a zdravotnícke inštitúcie a poskytovatelia sociálnych služieb, ako aj rôzne centrá, múzeá, archívy, inštitúty a agentúry všetkého druhu, hotely a reštaurácie, žrebčín a dostihová dráha, a mnohé iné. Preto by sme zaviedli moratórium na prijímanie nových zamestnancov, s výnimkou zdravotníctva, školstva a sociálnej starostlivosti. Nariadili by sme centralizáciu back office pre tie dotované organizácie, ktorých ďalšie financovanie má zmysel – tento zmysel je samozrejme určený hlavne verejným záujmom a možnosťou merania sociálnych prínosov, ktoré poskytujú.
V neposlednom rade by dotované organizácie mali odôvodniť svoju existenciu v konfrontácii s alternatívami. Príklad: Koľko zotavovní potrebuje Ministerstvo vnútra pre svojich zamestnancov? Opýtal sa niekto súkromných hotelov, či by nechceli istotu dlhodobej zmluvy so štátom na rekreáciu svojich zamestnancov? Alebo by zamestnancom stačil poukaz alebo peniaze na skvelú dovolenku podľa vlastného výberu? Nedostávajú náhodou už jeden?
Nie je tragédiou, ak desiatky inštitúcií, ktoré štát historicky financoval, už v dnešnej situácii fiškálneho tlaku viac financovať nebude. Ich činnosť môžu prevziať obce, regióny alebo súkromný sektor prostredníctvom PPP/PPI projektov alebo privatizácie.
5. Privatizácia
Pokiaľ ide o privatizáciu, spustili by sme najväčšiu privatizáciu štátneho majetku od reformnej Dzurindovej vlády. Na Slovensku vlastní štát majetok v hodnote miliárd eur, ktorý negeneruje žiadny verejný prospech, alebo skôr, generovaný prospech nevyplýva zo štátneho vlastníctva.
Postup by bol jednoduchý. V rámci auditu agendy a procesov (pozri bod 1) by sme majetok rozdelil do štyroch skupín:
A – ZACHOVAŤ: Ide o prirodzené monopoly, bezpečnostné inštitúcie, železničné siete, riadenie letovej prevádzky atď., kde by bola privatizácia technicky náročná a riskantná. V tomto prípade je potrebné posilniť riadenie a dohľad tam, kde je to potrebné.
B – ČIASTOČNE PREDAŤ: Vysoko regulované, ale konkurenčné segmenty. V tomto prípade by došlo k menšinovému kótovaniu (posilnenie disciplíny prostredníctvom kapitálového trhu) pri zachovaní rozhodujúcej štátnej kontroly, napríklad vo forme väčšinového alebo zlatého podielu. Konkrétne podniky sú na diskusiu, ale mohlo by sa jednať o ZSSK, teplárňach, nemocniciach (po spojení do holdingu) či bratislavskom letisku.
C – PREDAJ: Ide o narušenie konkurenčného prostredia, kde je úloha štátu neospravedlniteľná. Hotely, reštaurácie, rekreačné zariadenia, nepotrebné a nevyužité nehnuteľnosti, ale aj Slovenskú poštu, VšZP, Cargo, či TIPOS.
D – KULTÚRNE A NÁRODNÉ DEDIČSTVO: Niektoré aktíva, označované ako kultúrne a národné dedičstvo, sú len rozpočtovou položkou, ale niektoré iné sú z obchodného hľadiska relatívne zaujímavé. Audit majetku by mal jasne oddeľovať kultúrne jadro (ktoré má zostať vo verejnej sfére – dedičstvo/časť UNESCO) od komerčnej časti (cestovný ruch, gastronómia, podujatia), ktorá by sa mala transformovať na koncesie (nájmy) alebo predať.
Na účely tohto bodu by sme zriadili privatizačnú radu zloženú z odborníkov so skúsenosťami v oblasti oceňovania nehnuteľností, fúzií a akvizícií, IPO, auditu atď., ktorí by dohliadali na celý proces a vydávali apolitické odporúčania. Áno, rada by bola pre štát novým výdavkom, ale buďte si istí, že ich odmena za celé päťročné funkčné obdobie by bola pokrytá zlomkom prvej profesionálne vykonanej transakcie. Niet pochýb o tom, že každý štátny podnik by musel každých päť rokov zdôvodniť svoju existenciu, inak by bol predaný – časy sa menia a veľkosť štátu musí byť pod neustálou kontrolou.
V INESS sme sa privatizácii venovali aj v samostatnej publikácii Privatizácia 3.0.
6. Štátne konzultačné a poradenské služby
Audit programov a procesov z bodu 1 je prospešný aj iným spôsobom – pomáha odhaliť čiernu skrinku, ktorou sú štátne zmluvy o konzultačných a poradenských službách. Hoci existujú jasné pravidlá, ako zadávať zákazky, nie je vždy úplne jasné, aká je pridaná hodnota tretích strán, alebo skôr, často je ťažké uveriť, že odborníci na príslušnom ministerstve by neboli schopní túto záležitosť vybaviť.
Audit a hodnotenie prínosov každej poradenskej zmluvy by malo byť samozrejmosťou. Pri každej zmluve, v rámci ktorej verejná inštitúcia nadobúda majetok, práce alebo ústne konzultácie, by malo byť verejne vysvetlené, prečo sa uzatvára a k čomu povedie, ale aj to, či danému ministerstvu chýbajú potrebné odborné znalosti, či má dostatok ľudí na danú agendu atď. Zber týchto údajov pomôže v budúcnosti zlepšiť fungovanie inštitúcií, ale aj zefektívniť rozpočtovanie.
7. Hospodárenie samospráv
Samozrejme by sme sa pozreli aj na obce. Na Slovensku je 2927 obcí, z ktorých 1 110 má menej ako 500 obyvateľov a dve tretiny obcí má menej ako 1000 obyvateľov. Z hľadiska efektívnosti riadenia je to ako v pekle. Schopnosť vedenia všetkých týchto obcí prijímať efektívne rozhodnutia o rozpočte, budúcom rozvoji alebo jednotlivých oblastiach samosprávy je samozrejme veľmi odlišná, eufemisticky povedané, ale to nie je nutne kritika ich vedenia. Komplexné agendy sa rozširujú a je ich toľko, že ich nedokážu zvládnuť ani starostovia na plný úväzok, nieto tí na čiastočný úväzok v maličkých obciach.
Preto by sme bez skutočného rušenia obcí preniesli čo najviac ich právomocí na „účelové obce[1]“, odmeňovali obce, ktoré využívajú inštitúciu združení obcí. Ku skutočnému spájaniu (nielen účelovému) je možné obce motivovať ponukou dodatočných kompetencií po dosiahnutí stanovených minimálneho počtu obyvateľov obce. Takúto cestu zvolilo napríklad Fínsko, ktoré pri takmer totožnom počte obyvateľov má 10-krát menej obcií.
Zmenili by sme zdroje financovania tak, aby bolo viaczdrojové, aby obce mali za svoju aktivitu podporujúcu ekonomický rozvoj vyššie príjmy. Naučili by sme obce využívať aj iné zdroje financovania Napríklad viac pracovať s PPP/PPI alebo vydávať obecné dlhopisy, čo by umožnilo rýchlejší rozvoj mikroregiónov alebo regiónov. Financovanie samospráv by sme samozrejme zmenili tak, aby obce mali väčší podiel na investíciách a príjmoch generovaných na ich území.
8. Outsourcing agendy
Ešte raz sa vrátime k dôležitosti bodu číslo 1 – na tomto základe by sme sa pokúsili preniesť čo najviac agendy a procesov zo štátnych inštitúcií na súkromné spoločnosti alebo napríklad na univerzity (pozdravujeme výskumné inštitúty). Nielen rutinné agendy, ale aj mnohé licenčné procesy by mohli byť spravované súkromnými spoločnosťami pod štátnym dohľadom. Týkať by sa to mohlo hlavne stavebného priemyslu – zavedenie súkromných stavebných povolení (podľa jasne definovaných pravidiel) s požiadavkou, aby stavitelia poskytovali dlhšiu záruku a uzatvorili komerčné poistenie stavby, by bolo pre spotrebiteľov rýchlejšie, lacnejšie a efektívnejšie ako zívajúci úradník s pečiatkou.
9. Bonus: Merateľné ciele pre každý zákon
Verejné výdavky vyplývajú zo zákonov. Výdavky sú tak užitočné (alebo zbytočné), ako sú zákony dobré (alebo zlé). Z nášho pohľadu sú zákony, ktoré sú nejasné a nestanovujú konkrétne a merateľné ciele, zlé. Preto by na začiatku každého návrhu zákona, novely alebo nariadenia malo byť vyplnených týchto päť jednoduchých riadkov:
Čo navrhujem: Opis návrhu (napr. zriadenie Úradu pre nosenie modrých čiapok)
Prečo to navrhujem: Jasne definovaný cieľ (zvýšiť spokojnosť obyvateľov nosením modrých čiapok)
Merateľný cieľ: Na Slovensku sa vďaka zákonu do 2 rokov predá 5 miliónov modrých čiapok.
Spôsob merania: Každý maloobchodník bude štvrťročne hlásiť úradu počet predaných modrých čiapok.
Doložka o zániku (Sunset clause): Ak sa do 2 rokov nepredá 5 miliónov modrých čiapok, úrad bude zrušený.
Ak by každý zákon, novela alebo nariadenie obsahovalo takýto štruktúrovaný popis, dramaticky by to znížilo počet prijatých zákonov, ktoré zbytočne zvyšujú administratívu a súvisiace náklady pre štát (a najmä pre podniky a občanov), ale tiež by to znížilo frekvenciu takzvaného „efektu západky“ (výdavky „zapadajú“ do rozpočtovej štruktúry, agenda si nájde svojho úradníka a existuje navždy).
Záver
Týchto 9 krokov predstavuje zjednodušený recept na skutočnú dlhodobú rozpočtovú stabilizáciu krajiny. Jeho detailné rozpracovanie, presné parametre a konkrétna legislatívna podoba by vydali na desiatky strán. No nie je to nedosiahnuteľný cieľ. Ak sa budeme chcieť vyhnúť „gréckej ceste“, bude to dokonca nevyhnutná podmienka.
[1]Na Slovensku chýba český ekvivalent „obce s rozšírenou právomocou“, bolo by potrebné ho legislatívne podporiť. Existujú reformné návrhy, zaoberajúce sa touto problematikou na Slovensku, z ktorých je možné čarpať.
