Podnet na tento článok mi dala nedávna správa o zmene v zákone o kritickej infraštruktúre. Táto zmena, uskutočnená formou poslaneckého pozmeňujúceho návrhu, otvára možnosť dovážať na Slovensko jadrový odpad. Podobné príklady sme mohli vidieť aj pri neslávnej zmene zákona o eZdraví (zákon má oficiálne zložitejší názov, ale pre naše potreby ho budem nazývať takto). Ministerstvá, ktoré by za takéto zákony mali niesť zodpovednosť, však často tvrdia, že s pozmeňujúcimi návrhmi nemajú nič spoločné.
Je to paradoxné – máme legislatívny proces, ktorý vyžaduje odborné posudzovanie, širokú diskusiu a precízne pripomienkovanie, no tento proces môže byť úplne znegovaný jednoduchým hlasovaním vo výbore a následne v pléne parlamentu.
Ako vznikajú zákony
Zákony, ktoré sa na Slovensku prijímajú, majú v zásade nasledujúci proces (budem hovoriť iba o tzv. vládnych návrhoch zákonov). Návrh zákona zvyčajne pochádza z dielne gestora – či už ide o rezort, rezortnú organizáciu, alebo ústredný orgán štátnej správy. Po odborných diskusiách prechádza návrh na tzv. vnútrorezortné pripomienkové konanie (VPK).
Následne, po vyhodnotení pripomienok v rámci rezortu, ide návrh na medzirezortné pripomienkové konanie (MPK). V tomto kroku sa otvára diskusia a návrh zákona môžu pripomienkovať odborná verejnosť aj všetky subjekty, ktorých sa zmena zákona týka, resp. môže týkať.
Po vyhodnotení (vynechám detaily tzv. rozporového procesu, ktoré sú komplikované) a zapracovaní či zamietnutí pripomienok sa návrh posúva na odborné rady vlády. Následne ide na rokovanie vlády, ktorá, ak návrh schváli, posúva ho do parlamentu.
Návrh, ktorý prejde touto náročnou prípravou putuje do parlamentu, kde prebiehajú tri čítania.
Tu sa návrh dostáva na tzv. prvé čítanie, kde prebieha najmä všeobecná rozprava. Druhé čítanie sa zameriava na rokovanie príslušných výborov, kde sa môžu prijímať pozmeňujúce návrhy. A tu sa dostávame k podstate.
V druhom čítaní však prichádza kľúčový bod – možnosť predložiť poslanecké pozmeňujúce návrhy. Tieto návrhy môže podať skupina 15 poslancov, a ak získajú podporu výboru a pléna parlamentu, stávajú sa súčasťou zákona. Často bez dostatočného odborného posúdenia a bez zapojenia verejnosti. Jednoducho povedané, ak aj ministerstvo pripraví odborne kvalitný návrh zákona na vládnej úrovni, zopár poslancov dokáže celé toto úsilie zvrátiť. Potom, ako sa návrhom, ktorý prešiel vládou, začne zaoberať parlament, stratí jeho predkladateľ formálnu kontrolu nad svojim návrhom. Môže ho iba ako celok stiahnuť z rokovania, ak nesúhlasí s prijatými zmenami.
Otázka odbornosti
Môžu poslanci nahradiť odborné posudzovanie? Dokážu sami vyhodnotiť komplexné dopady zmien? Pri všetkej úcte – jeden človek, akokoľvek schopný, nedokáže nahradiť proces, do ktorého boli zapojené desiatky odborníkov, stovky hodín analýz a skúsenosti z praxe.
Dva príklady, ktoré hovoria za všetko
Zákon o kritickej infraštruktúre: Ministerstvo životného prostredia tvrdí, že s poslaneckým návrhom na zmenu pravidlei pre dovoz jadrového odpadu nemalo nič spoločné.
Zákon 153/2013 o NZIS (eZdravie): NCZI sa dištancovalo od pozmeňujúceho návrhu, ktorý významne ovplyvnil fungovanie systému.
V oboch prípadoch platí rovnaký scenár - odborne pripravený návrh zákona bol narušený pozmeňujúcim návrhom, ktorý rezorty musia rešpektovať a implementovať. To podkopáva dôveru verejnosti v legislatívny proces a zároveň komplikuje prácu ministerstiev.
Čo s tým
Pozmeňujúce návrhy sú síce legitímnym nástrojom, ale ak sa používajú nesprávne, môžu narobiť viac škody ako úžitku. Tu sú dve ponaučenia, ktoré by sme si mali vziať:
Menej zásahov do legislatívy: Stabilita právneho prostredia je kľúčová. Úspešná vládna administratíva by sa mala zamerať na efektívnu exekutívu a presúvať pravidlá do nižších právnych predpisov, ako sú vyhlášky.
Vyváženie legislatívneho procesu: Pozmeňujúce návrhy by mali prechádzať podobne dôkladným posudzovaním ako samotné návrhy zákonov. Bez odbornej diskusie a analýzy ich dopadov hrozí prijatie zmien, ktoré môžu mať negatívne dôsledky.
Legislatíva je mocný nástroj, no musí byť používaná s rozvahou a zodpovednosťou. Ak chceme zabezpečiť kvalitné zákony, je nevyhnutné, aby bol proces transparentný, odborný a odolný voči zneužitiu.
Pre tých, ktorých by legislatívny proces zaujal detailnejšie, odporúčam prezentáciu Ministerstva vnútra o legislatívnom procese. Je to jednoduchý a zrozumiteľný prehľad, ako by mala tvorba zákonov fungovať.
Pozmeňujúce návrhy sú dvojsečná zbraň. Je len na nás (resp. na poslancoch Národnej rady), aby sme ich používali správne a nepodkopávali dôveru v právny systém, ktorý má slúžiť nám všetkým.
