Jeho súčasťou je mimoriadne zdanenie bánk, predĺženie solidárneho príspevku z ropy, zvýšenie spotrebných daní z alkoholu a tabaku, ale aj zníženie príspevku do 2. dôchodkového piliera či zvýšenie zdravotného odvodu o jeden percentuálny bod. V neposlednom rade je jeho súčasťou aj zmena zdanenia kryptomien a zrušenie zákona, ktorý mal byť uvedený do platnosti iba tento rok na základe návrhu strany SaS.
Kompletnému panoptiku tohto nového balíčka sme sa bližšie povenovali v minulom článku. Pretentokrát sa však poďme pozrieť konkrétne na problematiku zdravotných odvodov, keďže sú to práve odvody, ktoré z celého balíčka Lex Konsolidácia vyvolali najväčší mediálny rozruch.
A aké sú presné detaily tohto nového politikárčenia? Nuž, v rámci potreby generovať extra zdroje vláda navrhla navýšiť odvody zamestnávateľa z 10 na 11%. V prípade SZČO a samoplatiteľov sa má sadzba zvýšiť zo 14 na 15 percent. V prípade ak zamestnávateľ zamestnáva osoby so zdravotným postihnutím, odvody sa zvyšujú o pol percenta.
Ministerstvo zdravotníctva touto cestou očakáva extra príjem v hodnote takmer 400 mil. eur v roku 2024. Zároveň si však priznáva, že takéto rozhodnutie môže spôsobiť výpadok na príjmoch, a preto čistý nárast na odvodoch odhaduje MZ SR vo výške 357 mil. eur.
Z hľadiska vplyvu na “vskriesenie vládneho rozpočtu” sa v tomto prípade dokonca jedná o druhé najväčšie opatrenia v rámci balíčka Lex Konsolidácia (tým úplne prvým je zníženie príspevku do II. piliera v hodnote 365 mil. eur v roku 2024).
Zvýšenie odvodov je však pomerne prekvapivý krok. Pred voľbami sa v rôznych zdravotníckych diskusiách potenciálni ministri prekrikovali o to, že všetci síce nejakým spôsobom navýšia zdroje, ale viac menej sa potenciálne osadenstvo ministerstiev zhodlo na tom, že zdroje nenavýšia zvýšením zdravotnýh odvodov, ale jednoduchou platbou za poistencov štátu (teda za dôchodcov či študentov).
Prečo však k tomu súčasné ministerstvo pristúpilo, ak sa teda mali pôvodne navyšovať platby za poistencov štátu? Skutočne nebol priestor na úsporu niekde inde? Nejedná sa o ukážkový príklad “vybabrania” s voličmi? Aké sú všetky možné fiškálne dôsledky takýchto rozhodnutí?
Nuž, na všetky tieto otázky, a na mnohé ďalšie, sa pozrieme práve v tejto sérií blogov.
V minulom článku zo série sme sa tak trochu zamysleli nad tým, prečo sú dodatočné zdroje v štátnej kase potrebné a skončili sme pri krátkom zamyslení ohľadom toho, prečo sa vláda vo svojej misii rozhodla vydať práve cestou zvyšovania odvodov. V druhom dieli článku si objasníme práve tento aspekt a v mene čo najlepšieho porozumenia problému sa najprv pozrieme na súkromné finančné prostriedky. Poďme ted na to!
Súkromné zdroje – dobrá teória, ale dlhá implementácia
V poslednom roku dosiahli výdavky z "vlastného vačku" na zdravotníctvo necelých 340 eur na osobu, a to po úprave purchasing power parity (PPP). Ide o tretiu najnižšiu úroveň výdavkov občanov v celej Európskej únii.
Možno by sa zdalo, že "najlepším" riešením je zvýšiť spoluúčasť občanov pri financovaní zdravotného sektora. Áno, oficiálne poplatky a doplatky, ktoré sme mali aj za ministra Zajaca, by určite priniesli "dodatočné" zdroje a mali by aj vplyv na správanie s nižším počtom návštev.
Problémom v navyšovaní doplatkov je však viacero.
Čísla z Eurostatu sú podhodnotené a reálne výdavky z vlastného vrecka sú kvôli polo-legálnym a šedým poplatkom u nás vyššie, o čom svedčia prieskumy Úradu pre dohlad nad zdravotnou starostlivosťou, či neformálnych poplatkov takzvaného Eurobarometru (diagram nižšie).
Druhý problém je, že v programovom vyhlásení vlády sa ministerstvo zaviazalo, že zrealizuje audit všetkých poplatkov a doplatkov a nastaví akési nové riešenia (nech už to znamená čokoľvek).
Ide však o projekt, ktorému potrvá mesiace až roky, kým situáciu v sektore zmení.
Preto sa predpokladá, že budúci rok nebude možné očakávať zmenu vo výške výdavkov z vlastných zdrojov v sektore (ak teda vôbec), najmä keď vieme, že strany Smer a HLAS v minulosti nevykazovali ochotu zaviesť vyššiu spoluúčasť pacientov.
Moja obava je, že aj keď táto vláda bude mať čas a populisticky sa budú zvažovať poplatky a doplatky, nedôjde k ich úprave, čo dokazujú historické rozhodnutia a vyhlásenia premiéra Fica, či iných kľúčových koaličných predstaviteľov.
Iná alternatíva ako je zvýšenie súkromných zdrojov, napríklad idea zavedenia poistných produktov, je tiež legitímna, ale na Slovensku narazila na dva problémy. Prvým je časový, pretože zavedenie týchto produktov je projektom na niekoľko rokov.
Druhým problémom je problém technický.
V krajine, kde je pripoistenie také významné ako napríklad v Holandsku sa samotné pripoisťovanie zvyčajne týka hlavne oblastí, ako je rehabilitácia alebo dentálna starostlivosť. Na Slovensku však už dnes máme významný podiel výdavkov na dentálnu medicínu hradenú z vlastných zdrojov, čo by žiadne "extra" zdroje do štátnej kasy neprinieslo. Okrem toho infraštruktúra a kapacita pre rehabilitačné služby sú nedostatočné, takže nie je reálna možnosť "pripoistiť" sa viac, aby nedochádzalo k deformácii dostupnosti starostlivosti.
Ak teda budeme potrebovať zdroje do sektora nabudúci rok naliehavo, jediným rýchlym čerpadlom je pri súčasnej vláde zvýšenie odvodov, a to buď pre ekonomicky aktívnych jednotlivcov alebo poistencov štátu.
Verejné zdroje – kde sa zbierajú a kam sa strácajú?
Verejné výdavky v slovenskom zdravotníctve boli za posledný dostupný rok v Eurostate (t.j. 2021), šieste najnižšie v rámci celej Európskej únie.
Na osobu, po úprave PPP sme “míňali”“ z verejných prostriedkov menej ako polovicu priemeru EÚ. Za „nami“ boli už len krajiny ako je Rumunsko či Bulharsko. V susednom Česku boli výdavky na osobu napríklad o takmer 90% vyššie ako na Slovensku.
Od času reformy zavedenej ministrom Zajacom až do roku 2020 bola platba za poistencov štátu nastavená na 4% z priemernej mzdy v národnom hospodárstve, pričom sa brala do úvahy mzda z predchádzajúcich dvoch rokov. Napriek tomu, ako ukazuje priložená tabuľka, v praxi sa tento percentuálny podiel často neuplatňoval. V roku 2020 došlo k odstráneniu percentuálneho vyjadrenia a jeho náhrade výpočtovou metódou. Avšak od roku 2024 sa opäť vrátime k percentuálnemu stanoveniu platby z priemernej mzdy, a to 4,5%, s postupným zvýšením na 5% v roku 2026.
Súčasné percentá, s ohľadom na súčasný stav zdravotníctva, sú vpodstate náhodne stanovené čísla, ktoré slúžia len ako limit pre rast výdavkov. Nezohľadňujú teda medicínsky pokrok, ktorý sa udial od roku 2001 / 2004 po dnešok.
Porovnávajúc mesačné platby za poistencov štátu a zamestnaných, naskytá sa otázka – prečo nedošlo k zvýšeniu platieb za poistencov štátu? Platba za poistencov štátu je výrazne nižšia než platba ekonomicky aktívnych osôb (4,5% oproti 14%) a zvýšenie bolo sľúbené počas volebných kampaní a vo volebných programoch.
Je známe, že platba za poistencov štátu bola dlhodobo nízka, obzvlášť v porovnaní s Českou republikou, ako ilustruje ďalšia tabuľka. Avšak rok 2023 priniesol výrazné zmeny. Prudké zvyšovanie miezd v zdravotníckom sektore, vyvolané štrajkom zdravotníckych pracovníkov, viedlo k potrebe zvýšiť zdroje, čo sa odrazilo v náraste platby za poistencov štátu. Mesačne sa platba za poistencov štátu zvýšila na takmer 60 eur na osobu po jesennom doplnení financií, čo za všetkých približne 2,9 milióna poistencov štátu predstavuje ročne 2,08 miliardy eur.
V Českej republike dosahuje platba za poistencov štátu takmer 80 eur (podľa aktuálneho výmenného kurzu CZK/EUR) a je vyššia ako 60 eur už takmer štyri roky. Naproti tomu platba za slovenských poistencov štátu výrazne vzrástla až v poslednom roku, ako dokazuje nasledujúca tabuľka. Legislatívnymi zmenami bola stanovená na týchto a ešte vyšších hodnotách.
Očakáva sa, že platby za poistencov štátu budú v nasledujúcom období rásť, hoci menej dynamicky, vďaka novému zákonu, ktorý určuje minimálne výdavky na úrovni 4,5% v roku 2024 a 5% od roku 2026. Nabudúci rok sa 4,5% platba bude pohybovať okolo rovnakej sumy ako v tomto roku, pričom závisí od počtu poistencov štátu. V súčasnosti nemáme k dispozícii rozpočet, takže je neisté, či Ministerstvo financií SR zvýši túto sumu.
V roku 2026 by 5% platba mohla znamenať o niekoľko stoviek miliónov eur viac, ak počet poistencov štátu ostane stabilný. Predpokladá sa však, že počet poistencov postupne porastie, keďže Slovensko patrí medzi tri najrýchlejšie starnúce krajiny EÚ, čo bude mať za následok ďalší rast celkovej platby.
Platba za poistencov štátu sa financuje štátom z príjmov z iných daní a poplatkov. V súčasnej fiškálnej situácii a vzhľadom na avizované opatrenia by výrazné zvýšenie zdrojov pre poistencov štátu pravdepodobne vyžadovalo zvýšenie priamych alebo nepriamych daní. Spotrebné dane z "nerestí", ako sú tabak a alkohol, by mali pokrývať negatívne externality a podporovať financovanie zdravotníctva. Nedávno boli schválené zvýšenia týchto daní, avšak celkový výber z nich by bol stále o 700 miliónov eur nižší než aktuálna platba za poistencov štátu.
Zdanenie negatívnych externalít nie je dostatočné na pokrytie potrieb zdravotníctva, aj keby boli rozšírené o dane z potravín, ktoré zhoršujú zdravotný stav. Vládne návrhy na zvýšenie daní sa môžu stretnúť s efektom Lafferovej krivky, podobne ako vo Francúzsku, kde zvýšenie dane z cigariet viedlo konkrétne k nižšiemu výberu daní a nezmenenému počtu fajčiarov.
Pre čitateľov tohto blogu je však kľúčovým to, že ak by sa mali splniť sľuby o vyšších platbách za poistencov štátu, znamenalo by to aj vyššie dane. Napríklad, zvýšenie dane z príjmov by nezaručilo, že dodatočné zdroje pôjdu priamo do zdravotníctva.
Od roku 2001 je výber odvodov od zamestnávateľa nastavený na 10% a 4% od zamestnanca, čo tento rok predstavuje približne 200 eur mesačne na zdravotných odvodoch. Tieto zdroje idú priamo do poisťovní, kde sa využívajú na zdravotnú starostlivosť. Odvody rastú každý rok a vďaka vyšším priemerným mzdám a stabilnej zamestnanosti sa očakáva, že výber bude naďalej rásť.
Podľa prognózy MF SR na rok 2023 sa očakáva výber 5,144 mld. eur, a na rok 2024 dokonca 5,559 mld. eur. Tento nárast pokryje prirodzené rasty nákladov, ale na vykrytie strát nemocníc a rozvojových projektov bude jednoducho potrebné viac. Navýšenie odvodov, ktoré vláda schválila, by malo priniesť dodatočných 775 miliónov eur, čo by malo stačiť na pokrytie týchto nákladov.
Pred voľbami boli sľúbené iné riešenia, ale akékoľvek zvýšenie daní by sa nakoniec prejavilo v iných oblastiach. Otázka, či boli voliči oklamaní, je komplexná a bude závisieť od prieskumov preferencií. Pravdepodobne sa toto opatrenie vo voličskej základni koalície neodzrkadlí a nebude mať vplyv na preferencie politických strán.
Toto riešenie prináša isté nevýhody. Zvýšenie odvodov môže negatívne ovplyvniť cenu práce, čo by malo za následok negatívne dynamické dopady nabudúci rok, ktoré nezohľadňuje novembrová prognóza MF SR. Medzi možné riziká patria:
Nižší celkový výber než očakáva MZ SR a MF SR, keďže zamestnávatelia môžu reagovať na toto zvýšenie pomalším nárastom priemerných miezd.
Možný nárast nezamestnanosti, ak by aj 1% zvýšenie bolo pre niektoré firmy dôvodom na obmedzenie podnikania alebo na zníženie počtu zamestnancov.
Znížená efektivita výberu poistného.
Pokles konkurencieschopnosti ekonomiky kvôli zvýšeniu ceny práce a zníženému záujmu o investície na Slovensku.
Tieto riziká si vyžadujú podrobnú analýzu. V materiáloch pre vládu bolo síce zahrnuté kalkulované riziko (približne 40 miliónov eur), ale takýto zásadný krok by si určite vyžadoval detailnejšiu analýzu, potvrdenú napríklad Úradom pre rozpočtovú zodpovednosť, NBS alebo kolegami z IFP. Škoda, že bývalý premiér L. Ódor toto opatrenie nezahrnul do svojho návrhu, čo by nám umožnilo presnejšie predvídať jeho negatívne dopady.
Ministerstvo zdravotníctva sa teda musí zamerať na nájdenie ďalších zdrojov. Od roku 2016 prebiehajú v zdravotníctve pravidelné revízie výdavkov a aj nabudúci rok sa očakáva úspora viac ako 100 miliónov eur. Možností na ďalšiu konsolidáciu vo vnútri sektora je však málo. Neefektívnosť v sektore, hlavne v alokácii všeobecných lekárov a špecialistov alebo v zastaranej infraštruktúre, sa už rieši, ale vyžaduje si to čas na implementáciu.
Preto, ak chce MZ SR pokryť výdavky budúceho roka a predísť problémom s dlhom nemocníc voči EK, musí nájsť ďalšie zdroje. Možnosti zahŕňajú:
Zvýšenie súkromných zdrojov: má potenciál, ale nečaká sa, že by sa dali realizovať systémové zmeny od budúceho roku.
Zvýšenie platieb za poistencov štátu: je možné, ale pravdepodobne len na úkor iných sektorov alebo vyšších priamych/nepriamych daní.
Zvýšenie platieb za ekonomicky aktívnych: môže priniesť potrebné zdroje, ale s negatívnymi dôsledkami spojenými so zvýšením ceny práce.
Zhrnutie a záver
V tejto sérii článkov sme si zhrnuli všetky dôležité fiškálne dôsledky navyšovania zdravotných odvodov. Ako by sme si to však vedeli zhrnúť do pár odstavcov, ktorým porozumie snáď každý?
Nuž, problém spočíva v tom, že zvyšovanie zdrojov zvyčajne neprebieha s ohľadom na kvalitu alebo množstvo poskytovaných služieb. Zamestnanci a živnostníci nevedia, akú hodnotu získajú výmenou za vyššie poistné. A tento spôsob zvyšovania prostredníctvom poistného predstavuje problém v rámci väčšieho problému. Ak je potrebné zvýšiť zdroje, vhodnejšie by bolo zvýšiť platby za poistencov štátu, a to z dvoch hlavných dôvodov.
Po prvé, zvýšenie platby zo štátneho rozpočtu by vyžadovalo, aby vláda preskúmala a určila svoje priority.
Otázka znie – chce vláda viac investovať do podpory hypoték, alebo do zdravotníctva? Ak nie sú jasné priority, otvára to krásne veľký priestor pre populizmus.
V súčasnom stave vláda preniesla problém na plecia zamestnávateľov a zamestnancov (pričom je dôležité si uvedomiť, že “odvody zamestnávateľa” sú v podstate účtovnou fikciou), čím si vláda tak trochu udržiava voľnejšie ruky na rozhadzovanie prostriedkov a získavanie voličskej podpory.
Po druhé, existuje značný rozdiel medzi platbami za poistencov štátu a platbami zamestnancov a živnostníkov. Hocijaký technokrat by mohol namietnuť, že to je v konečnom dôsledku to isté, ale to nie je pravda. Aj keď máme konkurenčný systém poistenia, využíva len malú časť výhod konkurencie. Nie je v ňom možná konkurencia v cenách a produktoch kvôli nášmu systému financovania, v ktorom daň nazývame “poistné”.
Priblíženie cien poistenia pre ekonomicky aktívnych a poistencov štátu by v budúcnosti mohlo otvoriť cestu k reforme celého systému smerom k nominálnemu poistnému, ako to funguje v Holandsku.
Navyše, existujú aj ďalšie možnosti, ako zaviesť nové zdroje financovania do zdravotníctva. Medzi ne patria napríklad spoluúčasť pacienta, doplnkové poistenie alebo privatizácia Všeobecnej zdravotnej poisťovne.
Z pragmatického hľadiska je zvýšenie odvodov najrealistickejšie riešenie, hoci nie je ideálne. Ideálne by bolo, keby ministerstvo malo jasný plán na využitie zdrojov v sektore, vrátane nastavenia čakacích dôb, rozvoja inovatívnej liečby a investičných potrieb. Mali by sa preskúmať pomer verejných a súkromných zdrojov, čo by určilo potrebu príjmov z odvodov a iných zdrojov.
Tento prístup by umožnil ministerstvu jasne komunikovať svoje plány so sektorom a čo ľudia získajú za svoje odvody. Avšak, vyžaduje to, aby ministerstvo malo jasnú stratégiu a ministra vo funkcii dlhšie ako 19 mesiacov, čo je priemerná dĺžka funkčného obdobia od roku 2000.
Napriek tomu, že to môže byť utopické, nemali by sme zvýšenie odvodu len tak akceptovať. Mali by sme sa pýtať ministerstva, čo konkrétne získame za tieto zdroje.
Bude to napríklad zníženie straty nemocníc, kratšie čakacie doby, lepšia kvalita alebo iné pozitívne výsledky? Ak by som mal byť optimista, tak by som povedal, že verím tomu, že toto opatrenie bude spojené s konkrétnymi výstupmi a jeho trvanie bude len dočasné, až do návratu lepších čias. Či som len prehnane optimistický, sa ukáže po zverejnení rozpočtu.
