Kontrola pre dobrý pocit
Tajné služby sú štandardnou súčasťou demokratických politických systémov a vzhľadom na charakter ich práce nik nemôže predpokladať, že budú pod rovnakým dohľadom ako iné verejné inštitúcie. Spôsob, akým sa demokratické krajiny s touto výzvou vyrovnávajú sú dve - buď prostredníctvom profesionálnej externej kontroly (nezávislé orgány pozostávajúce z odborníkov, ktoré kontrolujú fungovanie služieb spolu s justičnou mocou), alebo parlamentnou kontrolou, v rámci ktorej špecifické výbory a ich členovia majú možnosť bližšie kontrolovať prácu služieb. Slovensko je príkladom tohto druhého prípadu.
Porovnanie vybraných modelov dohľadu
Najčitateľnejšie vo full-screen tu. Zdroj údajov: Správa Európskeho parlamentu (pdf).
Ak chce teda občan veriť v to, že naše služby sú pod dohľadom, svoju pozornosť by mal zamerať práve sem. Osobitné výbory majú kontrolovať súlad aktivít so zákonom, plnenie svojich plánov a efektivitu nakladania s finančnými prostriedkami. Zákon definuje aj tajné dokumenty, ktoré sú služby povinné predkladať výboru - napr. niektoré interné predpisy, alebo výsledky vnútornej kontroly. Jedna vec je, ako je napísaný predpis o archivácií citlivých údajov, druhá, ako sa reálne vykonáva. Možnosti to reálne skontrolovať sú obmedzené.
Sťažnosť a jej vyšetrenie
Zmenou oproti minulosti je, že zákon už definuje postup, akým sa človek, ktorý má podozrenie, že služba porušovala jeho práva, môže sťažovať výboru, a ten jeho sťažnosť prešetrí. Proces bude vyzerať tak, že výbor napíše vedeniu služby a ono odpíše, ako sa vec má. Zisťovať reálne stav veci, napr. tak, že by sa poslanci priamo išli pozrieť do spisov, alebo by urobili úkony podobné tým pri poslaneckých prieskumoch, sa nekoná.
Členovia výboru síce na základe uznesenia výboru, v ktorom mala koalícia zatiaľ stále väčšinu, majú právomoc vstupovať do priestorov TS v sprievode ich riaditeľa, alebo poverenej osoby, ale opäť sú tu minimálne dve zásadné obmedzenia, ktoré možnosť prešetriť závažné zneužívanie moci obmedzujú - väčšina Vám musí dať súhlas a Váš sprievodca musí byť ochotný ísť, kam si zmyslíte. To nie je vždy realita a nie je dôvod predpokladať, že sa to realitou stane.
V porovnaní so „starým" zákonom nie je okrem potreby získať uznesenie výboru žiadna podstatná zmena v tejto oblasti. Keď sa v roku 2009 snažil svojou novelou zákona zákon o SIS posilniť kontrolnú právomoc vtedajší predseda výboru Pavol Prokopovič (SDKÚ), o sile tohto ustanovenia v praxi povedal aj nasledovné:
„Môžeme kontrolovať PHM, môžeme kontrolovať kancelárske papiere, nákup, prípadne nejaké investičné akcie menšieho typu, ale akonáhle prídeme na niečo dôležitejšie, je to osobitná záležitosť. Podobne je to aj pri kontrole objektov. Takisto môžeme kontrolovať ako osobitný kontrolný výbor, opäť podotýkam, nie je to verejná kontrola, sú to ústavní činitelia, ktorí idú na kontrolu, prídeme do objektu, je niekde zamknutá miestnosť, chceme vidieť túto miestnosť, je to miestnosť osobitného určenia. Sorry."
Treba však povedať, že hore uvedené je ešte optimistický scenár. Predpokladá, že služba bude ochotná výbor vôbec informovať. Služba môže odmietnuť možnosť odpovedať na sťažnosť, alebo akúkoľvek otázku výboru "ak by tým mohlo dôjsť k ohrozeniu plneniu konkrétnej úlohy sp. služby podľa tohto zákona, odhaleniu totožnosti príslušníkov, osôb konajúcich v prospech služby, alebo jej objektov". Podmienený prístup k informáciám je štandard. Naozaj sa môže jednať o najcitlivejšie informácie (napr. spravodajské zdroje), ktoré si služby nemôžu dovoliť ohroziť. Štandardom však taktiež býva, že podmienky, pri ktorých môže dôjsť k odmietnutiu, sú oveľa precíznejšie definované a často podliehajú súdnej kontrole. Je štandardom, že služby sú v prípade odmietnutia povinné pravidelne výbor informovať, či dôvod odmietnutia stále trvá a to pravidelne - periodicky. V našom zákone sa predpokladá, že tak služby urobia samy, z dobrej vôle.
Sen každého obstarávateľa
Samostatnou kapitolou je kontrola vynakladania finančných prostriedkov. Opäť, z pochopiteľných dôvodov, služby nebudú zverejňovať zmluvy na centrálnom registri, ale v tomto zákone vidíme aj druhý extrém - zrejme jediný úsek verejných financií, ktorý nie je podriadený akejkoľvek vonkajšej kontrole. Zákon definuje, že iné orgány napr. NKÚ môžu kontrolovať služby, ale len tak, aby nebola ohrozená bezpečnosť jej pracovných metód, zdrojov a úloh. Časť prostriedkov dokonca drží na mimorozpočtovom účte, z ktorého financuje niektoré svoje najcitlivejšie aktivity. Ako sú vynakladané, nemá šancu overiť žiaden arbiter mimo organizáciu.
Ochotné súdy
Kontrolný mechanizmus inštitúcií, ktoré majú najväčšie možnosti zasahovania do práv a súkromia občanov, je teda v mimoriadne slabom režime. To, že tieto právomoci radi využívajú, ukazuje aj nasledujúca tabuľka, ktorá ukazuje počet žiadostí služieb na nasadenie tzv. odpočúvania (informačno-technických prostredkov- ITP).
Zdroj: Vlastné prepočty. Plné znenie správ o stave a nasadení ITP v sekcií Iné dokumenty. (2011-) Staršie dostupné cez web NR SR. Pozn: V roku 2012 došlo k zlúčeniu VOS a VSS do nového Vojenského spravodajstva - údaj je v riadku VOS.
10 odmietnutí z 3121 je celkom slušný výkon. Podľa zákona 166/2003 o ochrane pred odpočúvaním vidíme aj počet nasadenia ITP, pri ktorých nebol dosiahnutý zákonom stanovený účel (ich nasadenie bolo zbytočné). Ak ešte k tomu prirátame expanzívny výklad zákonných cieľov, súkromie občanov zo strany štátu je celkom aktívne narúšané. Smutným paradoxom je, že v prípade poslednej správy o ITP, v ktorej bol zaznamenaný výrazný pokles nasadzovania ITP, sa k jeho príčinám predseda výboru pre obranu a bezpečnosť a (ex-minister obrany) Baška vyjadril: "Možno používajú iné stratégie a postupy. To nám SIS ani vojenské spravodajstvo nepovedia."
Poriadok sa do tohto snažila vniesť napríklad poslanecká aktivita M. Fedora a L. Žitňanskej, ktorá okrem iného navrhovala, aby osoby, proti ktorým boli nasadené ITP bezdôvodne, boli o tejto skutočnosti po ukončení nasadenia informované listom. Bol by to celkom zaujímavý tlak na sebakontrolu tak spravodajských dôstojníkov, ktorí o nasadenie žiadajú, ako aj sudcov, ktorí ich žiadosti posudzujú. Existujú pritom minimálne dva dobré dôvody, prečo sa domnievať, že takýto tlak potrebujeme.
Po prvé, mizivý podiel zamietnutých žiadostí prirodzene vedie k domienke, že jeho dôvodom nie je vysoká kvalita a odôvodnenosť žiadostí, ale to, že súdy ich neskúmajú dostatočne precízne, ale ich schvaľujú skôr automaticky.
Takýto dojem posilňuje aj napr. nález ÚS SR 274/05. V tomto prípade neboli v žiadostiach, ktorým krajský súd vyhovel, uvedené žiadne konkrétne dôvody, len zacitované pasáže zo zákona samotného. V nasledujúcej tabuľke nájdete prípady, v ktorých ÚS rozhodoval a sťažnosť neodmietol „pre nedostatok kompetencií". Nedostatočné odôvodnenia neboli výnimkou.
Druhým dôvodom je samotný právny stav, v ktorom existuje možnosť, že občan, ktorého súkromie bolo narušené nasadením ITP, sa o tejto skutočnosti vôbec nemusí dozvedieť, čím prichádza aj o možnosť toto rozhodnutie napadnúť a nechať ho preskúmať súdom. Existujú pritom relevantné právne argumenty, ktoré upozorňujú na pravdepodobnosť, že tento stav je v rozpore s judikatúrou ESĽP.
Prax v mnohých západných krajinách však ukazuje, že aj tu je možné medzi slobodou a bezpečnosťou hľadať vyváženú pozíciu. Oznámenia môžu byť zasielané s časovým odstupom po ukončení konkrétneho nasadenia ITP. Tieto lehoty sa pohybujú v dĺžke medzi 6 mesiacmi až 5 rokmi. Po uplynutí lehoty môže dôjsť k rozhodnutiu oznámenie oddialiť alebo úplne zrušiť, ak existujú dôvody domnievať sa, že by mohlo negatívne ovplyvniť ešte prebiehajúce vyšetrovania alebo ohroziť národnú bezpečnosť či zahraničnopolitické záujmy. Takéto rozhodnutie musí byť opäť konkrétne a písomne zdôvodnené a preskúmateľné kontrolným orgánom (príklad z Holandska).
Návrh v oblasti ITP ráta aj s vytvorením úzkych skupín poslancov (2x4 pre civilnú a vojenskú službu a 1x4 pre kontrolu policajných ITP, ktorá by prebiehala vrámci Výboru pre obranu a bezpečnosť), ktorí by mali aj bez bezpečnostnej previerky prístup a možnosti kontroly ich nasadzovania. Konkrétne budú mať možnosť vidieť evidenciu všetkých aktívnych nasadení a vyhodnotenie ich potrebnosti. Nápad je to primárne dobrý, bude veľmi záležať na tom, ako. Opäť, tak ako v prípade vstupu do priestorov služieb, efektivitu týchto opatrení môže ukázať až prax realizácie.
Bez zázemia je reálna kontrola len fikciou
Efektívna kontrola však nie je len súborom princípov a právomocí formálne spočívajúcich v legislatíve. Efektívnou ju robí dlhodobá, pozorná a odborná práca kontrolného orgánu. Je preto odôvodnené obávať sa, či štyria (a z toho iba dvaja opoziční) poslanci, ktorí majú okrem kontrolnej činnosti kopec iných legislatívnych a politických aktivít, budú môcť tejto agende venovať dostatočné množstvo času a energie.
Je pokrokom, že v momente, keď je pochybné konanie spravodajských služieb mediálne prevalené, budú mať títo poslanci právomoci na vyšetrenie konkrétneho prípadu. Práca efektívnych kontrolných orgánov však vyžaduje aj ich vlastnú iniciatívu a tiež poznanie špecifického prostredia, jazyka a metód. A popustime uzdu fantázii - ak by sa exekutíva alebo služba rozhodla prácu týchto poslancov mariť, zahltiť dvoch ľudí nezvládnuteľným množstvom dát a textu, by pre nich nemalo byť problémom. V západných krajinách je preto častou praxou, že členovia kontrolných orgánov si do nich môžu priniesť vlastný personál, ktorý má po získaní previerky rovnaký prístup k utajeným informáciám. Takýto personál môže poslancom poskytnúť expertné konzultácie alebo za nich vykonať množstvo mravčej práce.
Príkladom toho, akú kritickú úlohu môže v niektorých prípadoch zohrať podporný staff, je nedávne vyšetrovanie tzv „detainee program" americkou Senate Select Committee on Intelligence a to, ako vehementne senátori bojovali o to, aby boli materiály sprístupnené nie len im, ale aj ich personálu. Keďže konečná správa má podľa verejných vyhlásení 6000 strán a zakladá sa na preskúmaní tisícov materiálov, niet divu. Členovia holandského kontrolného orgánu (CTIVD) majú nárok na podporný personál a široké materiálno-technické zabezpečenie, aj keď sa jedná o model expertného (nie parlamentného) kontrolného orgánu, pre ktorého členov je kontrola full-time zamestnanie. Pre zaujímavosť, kontrolné výbory v NR SR majú dokopy 4 zamestnancov, z ktorých navyše časť plní len administratívne úlohy.
Parlamentná či exekutívna demokracia?
Neochota služieb a exekutívy nechať sa kontrolovať nie je jav špecifický pre Slovensko - s týmto problémom sa pri inštitucionálnom dizajne treba vysporiadať s rovnakou nutnosťou, ako pri plánovaní výletu treba pamätať na počasie. Na to, aby kontrolné orgány mohli byť efektívne v reálnom svete preto potrebujú disponovať spôsobmi, ktorými si spoluprácu môžu vynútiť alebo minimálne zvyšovať náklady spojené s jej odmietaním. To môže byť dosiahnuté niekoľkými spôsobmi.
Prvým je tradičný verejný a mediálny tlak, ktorý obyčajne generuje prevalenie nejakého škandálu. Nevýhodou v tomto prípade je, že ak obdobie po prevalení nie je využité na prijatie silnejších kompetencií, po uplynutí nejakého času sa veci vracajú do „normálu".
Druhým spôsobom je priame uzákonenie silných kompetencií. Kontrolné orgány môžu mať právomoc viesť vyšetrovania z vlastnej iniciatívy, bez potreby povolení či sprievodu vykonávať kontroly a oboznamovať sa s informáciami, a dokonca pod prísahou (subpoena powers) vypočúvať ktoréhokoľvek zamestnanca služby. Príkladom pre inšpiráciu môže byť opäť Holandsko alebo britský model ad hoc vyšetrovaní (inquiries).
Tretím spôsob je uplatňovaný najmä v USA a spočíva v tom, že kontrolné výbory kongresu majú niektoré dôležité spolurozhodovacie právomoci. Najmä sa jedná o (ne)schválenie prezidentových nominantov do riadiacich funkcií (riaditeľ CIA) a schvaľovanie relevantných rozpočtových kapitol. Naposledy senátori túto právomoc využili pri nominácii Johna Brennana na riaditeľa CIA, aby si vynútili sprístupnenie utajených interpretácií zákonov regulujúcich prezidentove právomoci pri používaní bezpilotných lietadiel na účely smrtiacich útokov, ktoré exekutíva dovtedy odmietala sprístupniť. Tak ako je vidno aj na tomto prípade, nevýhodou je, že príležitosť vytvoriť tlak prichádza len raz za dlhšie obdobie.
O tom, ktorý z týchto modelov je možné a vhodné uplatniť na Slovensku, môžu samozrejme existovať rôzne názory. Problémom však je, že okrem posilnenia právomocí 4 poslancov v osobitných kontrolných výboroch pri kontrole ITP nie sú v navrhovanom zákone žiadne efektívne spôsoby, ktorými by mohol parlament na exekutívu a služby tlačiť. O tom čo táto sloboda spôsobuje nech si už urobí názor každý sám.
Ak sa Vám text páčil (a vládali ste ho dočítať do konca), vďaka za podporu na vybrali.sme.sk
