Pre demokraciu je vždy zlé, ak politici a ich blízki zneužívajú moc na vlastné obohatenie sa. Aj preto vo vyspelých demokraciách fungujú inštitúcie, ktoré rozhodujú nezávisle od politikov, môžu mocných kontrolovať, brániť im v zneužívaní moci a prípadne aj trestať. Patria medzi ne regulačné a kontrolné orgány, orgány činné v trestnom konaní, súdy. Práve posilnenie nezávislosti a odbornosti týchto orgánov považuje odborná aj laická verejnosť za kľúčové pre zlepšenie demokracie na Slovensku.
Preto sme sa bližšie pozreli na mieru nezávislosti vybraných 18 inštitúcií. Zostavili sme index, ktorý zohľadňuje spôsob obsadzovania a odvolávania kľúčových aktérov, suverenitu inštitúcií či postavenie vnútorných rozhodovacích a kontrolných mechanizmov. A tu sú výsledky:
Tabuľka: Miera nezávislosti vybraných inštitúcií
Zdroj: INEKO
Politicky najmenej nezávislými inštitúciami sú Policajný zbor SR, Finančné riaditeľstvo SR a Štatistický úrad SR. Pozoruhodná je tiež nízka nezávislosť Úradu pre verejné obstarávanie (ÚVO), Najvyššieho kontrolného úradu (NKÚ) a Protimonopolného úradu (PMÚ). Vysokú nezávislosť má Rada pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ), Ústavný súd, Národná banka Slovenska (NBS) či Generálna prokuratúra.
Samozrejme, aj nezávislosť má svoje hranice. Ich prekročenie môže mať za následok vymanenie sa spod politického vplyvu. To by znamenalo stratu možnosti demokraticky volených síl zasahovať do personálnej či finančnej politiky inštitúcií, čo by výrazne znížilo možnosti nápravy v prípade ich zlyhávania. Preto je dôležité hľadať rovnováhu medzi možnosťami nezávislého fungovania a vyvodzovania politickej zodpovednosti v prípade nedostatkov.
Pre rôzne inštitúcie existuje rozdielna optimálna miera nezávislosti. Porovnanie prostredníctvom rebríčka slúži najmä pre rýchlu orientáciu a nedá sa vždy tvrdiť, že čím vyššie sa daná inštitúcia nachádza, tým lepšie. Napriek tomu z indexu možno vyčítať niekoľko dôležitých zistení.
Predsedu RRZ volí 90 poslancov, šéfa polície vyberá 1 minister
Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorá monitoruje vývoj a udržateľnosť verejných financií, je vysoko nezávislá najmä preto, že jej predsedu volí na návrh vlády najmenej 90 poslancov parlamentu. Rada je kolektívny orgán, ďalších dvoch členov volí a odvoláva parlament nadpolovičnou väčšinou hlasov prítomných poslancov na návrh prezidenta, resp. guvernéra NBS. Funkčné obdobie členov rady je 7 rokov a tá istá osoba môže byť zvolená len raz. Člena rady možno odvolať len vo vymedzených prípadoch, napríklad v prípade právoplatného odsúdenia.
Naproti tomu obsadzovanie funkcie policajného prezidenta či viceprezidenta závisí od ľubovôle ministra vnútra, môže ich odvolať či vymenovať bez uvedenia dôvodu. Podobne Finančné riaditeľstvo SR je personálne, organizačne a rozpočtovo podriadeným orgánom ministerstva financií. Nezávislosť týchto inštitúcií od výkonnej moci je tak minimálna.
Viaceré „nezávislé“ inštitúcie v skutočnosti kontroluje vláda
Index odhaľuje aj vysokú závislosť Úradu pre verejné obstarávanie a Protimonopolného úradu od vlády. Vláda predovšetkým navrhuje kandidátov na predsedu oboch úradov a podieľa sa na obsadzovaní iných postov s významnými kompetenciami, konkrétne podpredsedov a generálneho tajomníka služobného úradu. Ten rozhoduje o zamestnancoch úradu a je schvaľovaný vládou na návrh predsedu. Vláda tak prostredníctvom generálneho tajomníka služobného úradu kontroluje personálnu politiku v úradoch. Vláda tiež schvaľuje organizačné poriadky a štatúty oboch úradov, rozhoduje o platoch predsedov, schvaľuje im služobné cesty a aj limity počtu zamestnancov.
Vplyv vlády na ÚVO významne oslabuje autoritu a legitimitu predsedu, ktorého volí a odvoláva parlament na návrh vlády. Jeho voľba navyše (na rozdiel od PMÚ) prebehla v roku 2017 v otvorenej súťaži s verejným vypočutím, hoci v druhom kole s obmedzenou možnosťou verejnosti klásť otázky. Ak by však aj prebehol optimálny výber predsedu, pri daných kompetenciách vlády by to nebolo zárukou nezávislosti úradu.
Vláda má silné zastúpenie a vplyv aj v druhostupňových odvolacích orgánoch oboch inštitúcií, tzv. radách. V prípade ÚVO sú členmi rady predseda a podpredsedovia úradu a ďalších 6 členov vymenúva a odvoláva vláda. Predseda PMÚ je zároveň predsedom rady a ostatní 6 členovia sú volení vládou na návrh predsedu úradu. Problémom je, že sa na voľbe členov kolektívnych orgánov nepodieľa viac politických aktérov, ako napríklad v RRZ. Za problém považujeme aj to, že členmi rád sú predsedovia úradov, ktorí môžu byť v konflikte záujmov, keďže popri riadení úradu rozhodujú aj o rozkladoch v konaniach, ktoré tieto úrady vydávajú.
Nezávislosti by pomohla otvorená súťaž pri výbere predsedov
Pri Najvyššom kontrolnom úrade je situácia trochu iná. Na jednej strane tu existuje silná nezávislosť vďaka špecifickému procesu schvaľovania rozpočtu úradu, či autonómnemu schvaľovaniu štatútu a organizačnej štruktúry. Na druhej strane nízke hodnotenie nezávislosti spôsobuje najmä nastavenie obsadzovania predsedu a podpredsedov. Ich voľba totiž neprebieha otvorenou súťažou a ani zapojením iného aktéra. Predseda a podpredsedovia sú navrhovaní poslancami Národnej rady SR bez stanovených kritérií odbornosti, či praxe. Sú volení väčšinou prítomných poslancov a voľbe nepredchádza verejné vypočutie kandidátov.
V indexe sledujeme aj dĺžku funkčného obdobia, t.j. či je nezávislosť zabezpečená aj v prípade výmeny politických elít. Vyššie hodnotenie udeľujeme, ak je funkčné obdobie dlhšie ako parlamentný volebný cyklus. Ďalším kritériom je obmedzenie výkonu funkcie predsedov len na jedno funkčné obdobie, čím sa predpokladá, že vedúci úradu nebude mať motiváciu správať sa voči politikom (svojim voliteľom) servilne v snahe o znovuzvolenie. Takéto obmedzenie existuje len pri členoch RRZ, sudcoch Ústavného súdu a generálnom prokurátorovi.
Podrobnejšie informácie o indexe nezávislosti vrátane bodového hodnotenia jednotlivých orgánov, platové podmienky ako aj zoznam odporúčaní INEKO na posilnenie nezávislosti a odbornosti inštitúcií nájdete v našej analýze.
Tento blog je súčasťou projektu, ktorý bol podporený organizáciou Center for International Private Enterprise (CIPE) a nadáciou Konrad Adenauer Stiftung v Bratislave.
Adam Kušnirik
Spolupracovník INEKO
