Toby Dalton, riaditeľov Programu jadrovej politiky v Carnegie Endowment for International Peace a jeho kolega Ariel (ELI) Levite, napísali a uverejnili v americkom žurnále „Foreign Affairs“ zaujímavé pojednanie o tom ako vidia súčasnú situáciu v oblasti politiky nerozširovania jadrových zbraní.
· Globálny systém na zabránenie šíreniu jadrových zbraní a na podporu odzbrojenia sa začína rozpadávať.
Hoci sa režim nešírenia jadrových zbraní drží pohromade už viac ako pol storočia, čim ďalej, tým viac krajín získava citlivý jadrový materiál a technológie prostredníctvom nezákonného získavania a preferenčného obchodu. Napríklad v máji 2021 Medzinárodná agentúra pre atómovú energiu (MAAE) oznámila, že Irán si už nahromadil desať kilogramov vysoko obohateného uránu a výrazne obmedzil prístup k svojim jadrovým zariadeniam.
· A v októbri 2021 Austrália, Spojené kráľovstvo a Spojené štáty oznámili nové strategické partnerstvo (AUKUS), vďaka ktorému sa Austrália stane vôbec prvým nejadrovým štátom, ktorý dostane vysoko obohatené palivo pre svoje nové jadrovéponorky. A aj keď je nepravdepodobné, že by Austrália využila tento urán na výrobu bômb, ale vytvára to nebezpečný precedens.
Tieto dva prípady stačia na charakterovanie rastúcich problémov, ktorým čelí systém nešírenia jadrových zbraní.
Historicky sa rámec stanovený „Zmluvou o nešírení jadrových zbraní – NPT“ z roku 1970 opieral o to, aby bol úspešný hlavne v oblasti limitov rozvoja a medzinárodného monitorovania obohacovania uránu a prepracovania plutónia.
Ale šírenie týchto citlivých jadrových materiálov a technológií podstatne degraduje oba procesy.
Čím ďalej, tým viac je čoraz ťažšie rozlíšiť medzi jadrovými programami určenými na mierové účely a tými, ktorých cieľom je získať „atómovú bombu“. Súbor nástrojov MAAE na zisťovanie príslušných aktivít, ich označovanie a diplomatické riešenie riskuje zaostávanie za vopred kráčajúcim pokrokom a stáva sa zastaralým.
Aby sa obnovila úloha režimu nešírenia jadrových zbraní ako hrádze globálnej stability, medzinárodné inštitúcie a štáty nešírenia jadrových zbraní potrebujú nové spôsoby sledovania a riešenia vývoja jadrových zbraní.
Vyžaduje si to nový, inovatívny prístup k monitorovaniu a obmedzovaniu nebezpečnej činnosti. Ale vzhľadom na to, že viac krajín získava alebo vyrába vysoko obohatený urán, samotné materiálne obmedzenia už nestačia.
Jadrové inšpekcie, kontroly a monitorovanie budú potrebovať nové nástroje na dôveryhodné sledovanie dodatočných ukazovateľov potenciálnej bombovej aktivity, ktoré je ťažké vydávať za mierový charakter, ako napríklad zbrojenie: vývoj a výroba jadrových hlavíc pre rakety alebo iné nosiče. Najmä monitorovanie tohto druhu činnosti presahuje tradičné zameranie jadrových pozorovateľov, ale teraz môže ponúknuť najlepší a najspoľahlivejší spôsob, ako zistiť, či sa štáty pokúšajú získať jadrové zbrane.
Vzhľadom na celosvetový nárast jadrovej aktivity by sa svet mal rýchlo posunúť k vytvoreniu takéhoto systému.
Keď sa existujúce mocnosti stávajú byť menej schopné zabráneniu obohacovania uránu (čo je dnes už fakt) – a dokonca odovzdať vysoko obohatený materiál iným krajinám – stimuluje to konkurentov, aby zdvojnásobili svoje programy.
A keď štáty naďalej vyvíjajú svoje bomby, to len ďalej podporuje (minimálne potenciálne) ich šírenie.
Medzinárodné spoločenstvo potrebuje najmä v ére rastúcej geopolitickej konkurencie viac orientačných informácií o šírení jadrových zbraní, aby diplomacia mohla zabrániť destabilizujúcemu šíreniu zbraní a pretekom v zbrojení.
Ochránenie celej zemegule.
NPT je základným regulačným nástrojom o nešírení jadrových zbraní. Vyžaduje, aby sa nejadrové štáty vyhýbali získavaniu zbraní (článok II), ale umožůje všetkým štátom prístup k jadrovej technológii na mierové účely (článok IV) a zavazuje signatárov jadrovými zbraňami – Čínu, Francúzsko, Rusko, Spojené kráľovstvo a Spojené štáty americké. — prípadne odzbrojiť (článok VI).
V praxi tento režim obmedzuje štátnu držbu a prevádzku technológie používanej na výrobu štiepnych materiálov potrebných pre jadrové zbrane: vysoko obohateného uránu a plutónia. A splnomocňuje MAAE, aby prísne kontrolovala programy jadrového výskumu a energetiky, presadzovala jadrové záruky a odhaľovala tajnú výrobu. Hoci jej právomoci (NPT) na presadzovanie sú obmedzené, MAAE vďaka kombinácii monitorovania, prísnym predpisom o obchode s jadrovým materiálom zo strany multilaterálnych inštitúcií a záväzkom jednotlivých členských štátov vyžadovala dodržiavať pravidlá. USA zohrávali dôležitú úlohu pri vedení a rozširovaní tohto režimu už historicky, väčšinou so Sovietskym zväzom a neskôr s Ruskom. Na dodržanie dohody o NPT spolupracoval Washington s mnohými partnerskými krajinami prostredníctvom programu „Atoms for Peace“, pričom zdieľal technológie a materiály na rozvoj jadrovej energie a výskumu v štátoch, ktoré atómové zbraneo dmietali. Americké agentúry tiež prevádzkovali programy na obmedzenie šírenia obohateného uránu a technológie jadrovej výroby, na podporu transparentnosti civilného jadrového materiálu a na premenu výskumných reaktorov z paliva s vysokým obsahom na palivo s nízkym obsahom. Washington tým ďalej spomalil hromadenie štiepnych a citlivých technológií. A ostatné jadrové štáty podporili alebo aspoň pristúpili k tomuto úsiliu, pričom prísne obmedzili tok kľúčových materiálov a technológií.
Systém nie je dokonalý.
V dohode o NPT je prirodzené napätie, ktoré niektorým štátom umožňuje držať zbrane a iným ich získavať zakazuje.
Svet zažil periodické krízy šírenia, ktoré odhalili diery v režime, ako napríklad v roku 1991, keď pozorovatelia zistili, že Irak má tajný program na výrobu jadrových zbraní. Niekedy sa NPT nepodarilo úplne zastaviť vývoj zbraní, ako sa to stalo v Severnej Kórei, ktorá odstúpila od zmluvy, keď bol odhalený jej program. A tri štáty s jadrovými zbraňami – India, pravdepodobne Izrael a Pakistan – sa k NPT nikdy nepripojili.
Je však pozoruhodné, že sa táto dohoda vo všeobecnosti dodržuje celé desaťročia.
Väčšina krajín, ktoré v istom čase usilovali o jadrové zbrane, sa z ich cesty vrátila späť, ako napríklad Južná Kórea, Švédsko a Švajčiarsko. Južná Afrika sa dobrovoľne odzbrojila, zlikvidovala svojich šesť jadrových bômb, ktoré tajne vyrobila, a pripojila sa k NPT ako nejadrový štát.
Svet odvrátil tesné výzvy, vrátane jedného mimoriadne významného - zániku Sovietskeho zväzu, ktorého rozpad mohol ľahko znamenať vytvorenie štyroch jadrových štátov namiesto jedného, a ďalšieho v Iráne, ktorý bol na ceste zastavený v roku 2003.
Ako niečo také, táto norma proti šíreniu zbraní pradoxne časom zosilnela.
Dnes je viac-menej iba šesť štátov bez jadrových zbraní s domácu schopnosťou produkovať štiepne materiály – Argentína, Brazília, Nemecko, Irán, Japonsko a Holandsko – čo je dôkazom účinnosti režimu. Žiaľ, existuje však viacero náznakov, že tento stav sa nemusí podariť udržať.
Nebezpečné rozpadávanie sa
Niektoré z nedávnych problémov so systémom nešírenia jadrových zbraní vyplývajú zo zastavenia pokroku smerom k jadrovému odzbrojeniu štátov s jadrovými zbraňami. Po tom, čo Rusko a Spojené štáty dramaticky zredukovali svoje jadrové arzenály zo studenej vojny vyradením zastaraných systémov, sa však znižovanie zbrojenia v oboch krajinách v poslednom desaťročí zastavilo. Teraz modernizujú svoj arzenál, rovnako ako Čína, India, Pakistan a Spojené kráľovstvo.
To podnietilo mnoho nejadrových štátov k tomu, aby presadili nominálne doplnkovú, ale prakticky konkurenčnú Zmluvu OSN o zákaze jadrových zbraní. (Zmluva požaduje kategorický zákaz držby jadrových zbraní signatármi a odmietli ju všetky štáty s jadrovými zbraňami a ich spojenci.) Ďalšie problémy vyplývajú zo správania jadrových štátov mimo systému, najproblematickejšia je v tom Severná Kórea.
Ale najznepokojivejší problém je, že bariéra medzi mierovou nukleárnou aktivitou a vývojom (jadrových) zbraní sa rúca.
Biznis predovšetkým....
Väčšinu škodlivej erózie spôsobili samotné zbrojárske štáty prostredníctvom ad hoc opatrení na podporu iných strategických záujmov. Najmä americko-indická jadrová dohoda z roku 2005, ktorú v roku 2008 schválila skupina Nuclear Suppliers Group – jedna z hlavných inštitúcií, ktorá reguluje predaj jadrových zbraní – umožnila Spojeným štátom a iným obchodovať s technológiou s Indiou aj popri obmedzeniach na vývoj zbraní, ktoré umožňovali nezabezpečenú indickú jadrovú aktivitu. Dokonca aj hodnotiaca konferencia NPT v roku 2010 potvrdila, že štáty, ktoré sa zaoberajú jadrovou energiou, majú bezpodmienečné právo na úplný prístup k jadrovej technológii bez ohľadu na nevyhnutnosť.
Bariéra medzi mierovou jadrovou činnosťou a vývojom (jadrových) zbraní sa rúca.
Iránska jadrová dohoda z roku 2015, Spoločný komplexný akčný plán, obmedzila iránsky program obohacovania uránu, ale vrátila sa späť k skoršiemu chápaniu (v predbežnom spoločnom akčnom pláne z roku 2013), že iránske aktivity v oblasti obohacovania budú obmedzené na to, čo Teherán potrebuje pre svoj mierový program. Spojené štáty aj Irán odvtedy dohodu podkopali a podľa generálneho riaditeľa MAAE Rafaela Grossiho nechali Irán obohacovať urán na koncentrácie, ktoré „dosahujú iba krajiny vyrábajúce bomby“.
V systéme sú ďalšie výrazné výnimky.
V roku 2010 Čína porušila pravidlá dodávateľov tým, že súhlasila s výstavbou ďalších jadrových reaktorov v Pakistane a v rokoch 2010 a 2017 Rusko podpísalo jadrové dohody s Tureckom a Egyptom bez toho, aby požadovalo (pokiaľ je verejne známe), aby sa Ankara alebo Káhira vzdali vývoja v oblasti štiepnych materiálov.
A úsilie Washingtonu presadzovať „zlatý štandard“ (noriem) pre jadrový obchod – teda vlastne túžbu vlády USA oživiť domáci jadrový priemysel prostredníctvom exportu elektrární, v ktorom sa príjemcovia zriekajú schopnosti produkovať obohatené plutónium a urán, stroskotalo po jeho zavedení v roku 2009 kvôli odporu väčšiny potenciálnych klientov vrátane Saudskej Arábie a USA.
Súhrnne tento úpadok pravidiel NPT uľahčil nejadrovým štátom získavanie štiepnych materiálov, čím sa stieral primárny rozdiel medzi mierovými jadrovými programami a vojenskými. Krajiny s ašpiráciami na (jadrové) zbrane môžu teraz o to ľahšie doslova pred očami iných skrývať svoje ambície a pokrok.
Predpisy, normy a regulácia.
Na zastavenie šírenia jadrových zbraní a obnovenie cesty na zrušenie jadrových zbraní budú musieť štáty a nešíriace inštitúcie podniknúť viaceré kroky. Môžu začať presadzovaním lepších noriem v oblasti získavania obohateného uránu.
Zodpovedné krajiny by sa mali jednostranne zaviazať, že sa budú vyhýbať obstarávaniu alebo obohacovaniu jadrových materiálov, ktoré nie sú potrebné na mierové účely.
Štáty, ktoré trvajú na uplatňovaní svojho „neodcudziteľného práva“ vlastniť citlivé jadrové materiály a technológie na mierové účely, by zase mali potvrdiť svoje dobré úmysly prijatím dodatočných opatrení na transparentnosť a overovanie, ako je implementácia dodatkového protokolu MAAE, ktorý vyžaduje, aby štáty poskytli agentúre (MAAE) lepší prístup a informácie o svojich jadrových aktivitách. Mali by tiež pristúpiť ku každému jadrovému dohovoru a osvedčeným postupom v oblastiach jadrovej bezpečnosti, ochrany, zodpovednosti a ochrany životného prostredia a riadne ich implementovať.
Na presadzovanie týchto praktík by medzinárodné spoločenstvo mohlo použiť pozitívne a negatívne stimuly, vrátane obchodných odmien a pokút, aby podnietilo dodržiavanie predpisov.
Postupom času by štáty mohli takéto správanie kodifikovať v bilaterálnych dohodách o spolupráci a vo výsledkoch multilaterálnych stretnutí, ako sú komuniké G-20, vyhlásenia konferencie o preskúmaní NPT alebo rezolúcie Bezpečnostnej rady OSN.
Napríklad, hoci sa môže zdať, že nová dohoda AUKUS je v rozpore s cieľmi nešírenia jadrových zbraní vo všeobecnosti, paradoxne vlastne ponúka príležitosť na posilnenie systému nešírenia jadrových zbraní. Austrália je štát, ktorý sa v minulosti zaujímal o jadrové zbrane, no v priebehu rokov sa z neho stal šampión v oblasti nešírenia zbraní s bezchybnými výsledkami. Preto by bolo v rámci charakteru a záujmu Austrálie prijať bezprecedentné formálne obmedzenia a opatrenia transparentnosti v jej domácich jadrových aktivitách v rámci aj mimo dohody o ponorke výmenou za nové bezpečnostné záruky, ktoré dohoda poskytuje. Tieto obmedzenia by nielen ubezpečili ostatné štáty o výlučne mierových jadrových zámeroch Austrálie, ale tiež by vytvorili nový prístup, ktorý by mali ostatní napodobniť, ak budú chcieť jadrové ponorky.
Inštitúcie zaoberajúce sa nešírením jadrových zbraní musia taktiež zintenzívniť sledovanie vývoja rakiet.
Normy však idú len do určitej hranici.
Niektoré krajiny sa budú chcieť vyhnúť zvýšeným normám a národné spravodajské agentúry a medzinárodné inštitúcie – predovšetkým MAAE, ale aj režimy dodávateľov jadrových zbraní (ako je Skupina jadrových dodávateľov) – potrebujú lepšie spôsoby hodnotenia účelu jadrových programov, najmä teraz, keď vlastníctvo štiepnych materiálov už nie je dostatočným ani včasným ukazovateľom zámeru zbraní.
Našťastie existujú sľubné alternatívne metriky.
Pre krajiny, ktoré získavajú štiepne materiály, zostáva primárnou technickou prekážkou pri získavaní jadrových zbraní vytvorenie funkčnej hlavice. To ale znamená, že inštitúcie zamerané na nešírenie zbraní musia zvýšiť svoje sledovanie vývoja zbraní a nosičov.
Existujú precedensy, ako to môžu urobiť. Napríklad v roku 2006 Bezpečnostná rada splnomocnila komplexné úsilie MAAE na zistenie povahy iránskeho jadrového programu. V rámci svojej práce agentúra dôkladne preskúmala celý program Teheránu na navrhovanie, vývoj, zostavovanie a testovanie mechanizmov, ktoré balia štiepne materiály do hlavice. Podobné snahy by sa mohli prirodzene zhrnúť do prístupu MAAE na úrovni štátu: metodiky hodnotenia jadrovej činnosti a činnosti súvisiacej s jadrovou energiou v konkrétnej krajine s využitím širokého spektra informácií. Nezávislé národné spravodajské úsilie by dopĺňalo a informovalo aktivity MAAE a obe by mohli rozvíjať špeciálne nástroje na získavanie údajov a analytické nástroje, ktoré by pomohli posilniť sledovanie a analýzu, aj keď je monitorovanie na mieste obmedzené. A okrem toho, hlavice nie sú jedinou položkou, ktorú štáty potrebujú na transformáciu štiepnych materiálov na „doručiteľné“ jadrové zbrane.
Musia tiež vyrábať alebo získavať pokročilé rakety a nadnárodné inštitúcie sa môžu zamerať na identifikáciu štátov, ktoré podľa všetkého presadzujú jadrové rakety, pričom sa sústredia najmä na vlastnosti, ktoré ich odlišujú od iných typov nosných rakiet, vrátane satelitov.
Účinný detekčný systém by sa okamžite ukázal ako cenný vzhľadom na to, že viaceré štáty, od Saudskej Arábie až po Južnú Kóreu, vyrábajú alebo získavajú prostriedky na výrobu balistických a riadených striel schopných vynášať jadrové bomby. Mnohé z týchto istých štátov tiež koketovali s vývojom jadrových zbraní. Existujú aj ďalšie indikátory, ktoré môžu monitory nešírenia použiť na rozlíšenie mierových jadrových programov od vojenských.
Funkčný jadrový arzenál si vyžaduje nastavenie, ktoré presahuje iba hlavice a rakety, vrátane prepracovaného systému velenia a kontroly; prísna kontrola personálu; postupy jadrovej bezpečnosti a schopnosti reakcie na núdzové situácie; výnimočné bezpečnostné opatrenia; doktríny zamestnania a používania; vyškolený personál; a špecializované zariadenia, ktoré môžu skladovať, udržiavať a spúšťať zbrane. Všetky tieto aktivity zanechávajú stopy a keďže medzinárodní pozorovatelia vyhodnocujú jadrové programy, mali by sa snažiť posúdiť, či vlády tiež podporujú niektoré z týchto spôsobilostí.
Správna pozitívna podpora.
Sfunkčniť tento vylepšený systém nešírenia nebude ľahké.
Austrália, Spojené kráľovstvo a Spojené štáty americké budú musieť najskôr prijať nové špecifické opatrenia na monitorovanie jadrovej energie, ktoré presahujú rámec AUKUS. Potom budú musieť zabezpečiť spoluprácu Číny, Ruska a ďalších krajín, ktoré majú jadrové zbrane, aby sa ubezpečili, že všetky prijmú rovnaké prísne postupy a podporia medzinárodné snahy o ich inštitucionalizáciu.
Na druhej strane, bude zrejme ťažké prinútiť štáty, ktoré nemajú jadrovú energiu, aby súhlasili s novými očakávaniami transparentnosti, nehovoriac o splnomocnení akéhokoľvek medzinárodného orgánu, aby bežne zbieral viac informácií o programoch s možnými zbraňovými cieľmi. Ale zároveň to nie je nemožné.
Štáty môžu považovať za prijateľné viac monitorovania, ak sa začlenia do prístupu MAAE na úrovni štátu a bude to použité na (aj vzájomné) informovanie o rutinnej práci agentúry v oblasti záruk, pričom dodatočné vyšetrovanie bude prebiehať len od prípadu k prípadu.
Všetky tieto opatrenia by nakoniec mohla zakotviť Rada MAAE, výročná konferencia o preskúmaní NPT, skupina G-20 a premietnuť do rezolúcie Bezpečnostnej rady OSN.
Na získanie súhlasu od nejadrových štátov, ktoré by mohli podliehať novým úrovniam kontroly, by sa vedúce jadrové mocnosti mohli zaručiť, že nebudú presadzovať žiadne nové medzinárodné právne nástroje alebo inštitúcie; revidovaný režim bude prebiehať výlučne prostredníctvom existujúcich rámcov.
Budú musieť tiež vysvetliť, že tie štáty, ktoré nemajú zbrane, nebudú podliehať žiadnym novým očakávaniam, pokiaľ nezvýšia obohacovanie uránu.
V prípade štátov, ktoré sa rozhodnú používať obohatený urán, budú očakávania väčšej tolerancie a transparentnosti spojené s rozsahom a rozsahom ich aktivít v oblasti šírenia.
Napokon, popredné jadrové mocnosti by mohli poskytnúť nové stimuly na dodržiavanie rozšíreného rámca rozšírením exportných politík a programov pomoci pre štáty, ktoré hľadajú jadrovú technológiu na mierové účely.
Liberalizácia vývozu jadrového materiálu by sa mohla zdať v rozpore s cieľmi nešírenia jadrových zbraní, ale mohla by slúžiť ako silný podnet na dodržiavanie nešírenia a tiež posilniť medzinárodnú reakciu na klimatickú krízu.
Jadrová energia bola identifikovaná ako dôležitý prvok pri prechode na obnoviteľnú energiu, no pre mnohé krajiny predstavuje ťažké finančné a technologické prekážky.
Predtým, ako sa medzinárodný politický jadrový režim bude ďalej rozpadať, štáty musia urýchlene vynaložiť úsilie na oživenie dohody o NPT.
Táto práca je nevyhnutná pre zastavenie a zrušenie budúceho šírenia zbraní a pre prípadné odzbrojenie – inými slovami, pre náš svet (jediný, ktorý máme), v ktorom jadrová technológia môže, ale zatiaľ v súčasnosti príliš neprispieva ku geopolitickej stabilite.
• TOBY DALTON je jeden z riaditeľov Programu jadrovej politiky v Carnegie Endowment for International Peace.
• ARIEL (ELI) LEVITE je vedúcim pracovníkom Programu jadrovej politiky a Iniciatívy pre kybernetickú politiku v Carnegie Endowment for International Peace.
