Podľa tohto ustanovenia je možné v osobitnom a zjednodušenom režime legalizovať stavbu, ktorá bola postavená a dokončená v období od roku 1990 do roku 2025. Ustanovenie má aj odsek 2, ktorý sa týka marginalizovaných skupín žijúcich v podmienkach generačne reprodukovanej chudoby. Tento odsek však napadnutý nebol.
Dôvody napadnutia § 140d ods. 1 spočívajú vo všeobecnej rovine najmä v tvrdenej nerovnosti pred zákonom, obmedzení územnoplánovacej kompetencie samospráv, zásahu do ochrany verejného záujmu a porušení legitímneho očakávania. Zjednodušene povedané, súčasná stavebná amnestia sa považuje za nespravodlivú voči tým, ktorí si museli prejsť celým stavebným konaním, a zároveň za problematickú vo vzťahu k územnému plánu obce alebo mesta. Ostatná argumentácia je viac-menej doplnkom týchto základných dôvodov (vychádzam pritom z medializovaných informácií).
Problematika čiernych stavieb je vizitkou fungovania právneho štátu na Slovensku za posledných 30 rokov. Vymožiteľnosť rozhodnutí, ktoré často vznikali po desiatkach rokov, sa v praxi blíži k nule. Počet reálnych odstránení stavieb sa za posledných 25 rokov – ak nerátame reklamné stavby – pohybuje takmer na nule. Čierne stavby realizovali jednak veľkí podnikatelia, ktorých rozpočty s touto de facto protiprávnou situáciou počítali, ale aj jednotlivci – bežní ľudia, ktorí stavali garáž, rodinný dom a podobne. Tí často jednoducho nemali čas čakať roky na skončenie nekonečných, šikanóznych a obštrukčných procesov formálne označovaných ako stavebné konania.
Poznámka: Tento text nie je právnou analýzou a nemá ambíciu vyčerpávajúcim spôsobom reagovať na všetky argumenty Kancelárie verejného ochrancu práv v predmetnom podnete.
Otázka spravodlivosti a rovnosti pred zákonom
V prvom rade treba povedať, že štát má pozitívny záväzok – vyplývajúci z Ústavy SR a princípu právneho štátu, ako aj z ďalších právnych predpisov – realizovať rozhodovacie procesy aj v stavebnom práve v zákonom stanovených lehotách.
To znamená, že stavebný úrad má vydať stavebné povolenie do 30 dní, v mimoriadne zložitých prípadoch s možnosťou predĺženia tejto lehoty. Aká je však realita?
Slovensko počas účinnosti starého stavebného zákona patrilo medzi najextrémnejšie európske štáty z hľadiska dĺžky konaní. Osobne som mal v rukách aj konanie trvajúce 28 rokov. Orgány ochrany práva, Národná rada SR aj príslušné štátne autority dlhodobo ignorovali stav, v ktorom prakticky neexistovali stavebné úrady rozhodujúce v zákonných lehotách.
Druhým systematickým problémom bolo šikanózne a obštrukčné správanie susedov, ale aj známych „ornitologických združení“, ktoré dlhodobo zneužívali svoje postavenie v rámci procesov EIA na účelové predlžovanie konaní.
Treťou krízovou situáciou – z pohľadu ľudských práv aj pozitívnych záväzkov štátu – bola svojvôľa útvarov hlavného architekta. V rozhodnom období neexistovali ako riadne orgány, no napriek tomu blokovali územné a stavebné konania. Rovnako problematické bolo zjavné zneužívanie práva zo strany obcí, najmä pri zmenách územných plánov, keď sa stavebný pozemok zo dňa na deň stal zelenou plochou, alebo keď sa územný plán uplatňoval retroaktívne (s čím sa Ústavný súd SR už judikatórne vysporiadal).Ide len o základný výpočet extrémnych situácií, s ktorými sa stavebníci v minulosti stretávali. Nehovoriac o odborných zlyhaniach mnohých stavebných úradov. Aj tieto okolnosti významne prispeli k vzniku fenoménu, keď si fyzická osoba povedala, že bude stavať bez povolenia, spoliehajúc sa na nevymožiteľnosť práva.
Štát sa rozhodol urobiť „škrt“ za vlastnými chybami aj chybami fyzických a právnických osôb a vytvoriť od 1. apríla rovnakú štartovaciu čiaru pre všetkých. Urobil to obdobne, hoci inými nástrojmi, ako v prípade zbraňovej amnestie, amnestie pohľadávok Sociálnej poisťovne či v prípade zákona o konkurze a reštrukturalizácii, ktorý zaviedol inštitút osobného bankrotu a de facto odpúšťanie dlhov.
Štát teda už viackrát využil svoje suverénne zákonodarné právo odpustiť splnenie povinností fyzickým a právnickým osobám, a to aj za cenu zásahu do vlastníckych práv iných subjektov. Ak odhliadneme od rozdielov v predmete regulácie (stavby, zbrane, pohľadávky), ide o vecne porovnateľné situácie.
Ak by Ústavný súd SR dospel k záveru, že štát takéto právo nemá, pretože ide o porušenie rovnosti a zásah do vlastníckeho práva, možno očakávať, že veľmi rýchlo budú nasledovať podania smerujúce minimálne proti zákonu o konkurze a reštrukturalizácii.
Problém dvoch režimov stavebnej amnestie v §140d
Napadnutý je § 140d ods. 1, ktorý sa týka prvého typu nelegálnych stavieb – od podnikateľských objektov až po rodinné chatky. Rovnaký paragraf však obsahuje aj odsek 2, ktorý sa vzťahuje na marginalizované osoby v územiach generačnej chudoby. Tento odsek stanovuje výrazne liberálnejšie podmienky legalizácie.
V oboch prípadoch ide o čierne stavby. Blog nie je priestorom na analýzu judikatúry ESLP, ktorá by sa mohla hypoteticky dotýkať odseku 2, no nemožno neupozorniť, že prípadné rozhodnutie Ústavného súdu SR zavádzajúce dvojaký meter medzi majoritnou a minoritnou populáciou môže mať výrazné politické dôsledky. Stačí, aby sa o tom dozvedel Mino Mazurek.
Územný plán a jeho postavenie
Ďalšou zásadnou otázkou je vzťah stavebnej amnestie k územnému plánu. Kritizovaná je najmä absencia povinnosti preukazovať súlad stavby s priestorovými regulatívmi územného plánu, ako aj pravidlo, podľa ktorého sa použije časovo priaznivejší územný plán.
Územný plán je bezpochyby nástrojom samosprávy na reguláciu vlastného územia. Je však výlučne vecou zákonodarcu, v akej forme a v akom rozsahu sa územnoplánovacia regulácia uplatní. Pre porovnanie, v Českej republike ide o výrazne odlišnú právnu úpravu.
Ústavný súd môže zaujať aj iný názor – napríklad že normotvorná činnosť obce stojí nad zákonom. To by však znamenalo vytváranie konkurencie medzi obecným zastupiteľstvom a Národnou radou SR a popretie doterajšej judikatúry Ústavného súdu.
Právna istota a legitímne očakávanie
V judikatúre Ústavného súdu SR je podrobne rozpracovaná otázka právnej istoty a legitímnehoočakávania. V období od účinnosti zákona do jeho prípadného zrušenia už bolo začatých viacero konaní. Stavebné úrady vybrali správne poplatky, obce miestne dane a mnohé takto legalizované nehnuteľnosti už majú nových vlastníkov.
Hoci rozhodnutia Ústavného súdu spravidla pôsobia do budúcnosti, prípadné rozhodnutie môže vyvolať celý rad praktických otázok. Zároveň sa tým vytvára kategória „občanov druhej triedy“, ktorí už legalizáciu nestihli.
Paradoxom je aj existencia viacerých typov stavebnej amnestie, napríklad pre stavby postavené pred rokom 1990 alebo 1976. Ak by boli spochybnené aj tieto režimy, mohli by sme sa dostať do absurdnej situácie, že by sa vyžadovalo kolaudačné rozhodnutie napríklad na Bratislavský hrad.
Záver
Plne rešpektujem oprávnenia aj doteraz prevažne vysoko kvalitnú prácu verejného ochrancu práv. Nechcem prejudikovať rozhodnutie Ústavného súdu SR, no považujem za legitímne upozorniť na možné dôsledky.
Kľúčovou otázkou je, či štát môže zákonom zmeniť právny stav v prospech určitej časti obyvateľstva s cieľom vyriešiť dlhodobo trvajúci protiprávny stav. To je podstata amnestie, ktorú zákonodarca v rôznych oblastiach už viackrát použil.
Bez ohľadu na výsledok bude rozhodnutie Ústavného súdu SR nepochybne rezonovať aj v iných, na prvý pohľad nesúvisiacich právnych oblastiach – vrátane osobných bankrotov či stavieb realizovaných v iných historických režimoch. O politických dôsledkoch ani nehovoriac.
