Názorový komentár
Rozhodnutie hlavy štátu vyhlásiť len neúplné referendum opäť otvára zásadnú otázku, kde sa končí suverenita ľudu a kde začína ochrana poslaneckého mandátu. Prezident Peter Pellegrini vo svojom prejave oprel odmietnutie otázky o predčasných voľbách o nález Ústavného súdu z júla 2021 a o následnú novelu ústavy z januára 2023. V zdôvodnení uviedol, že súčasné znenie najvyššieho zákona štátu nepredpokladá možnosť, aby sa na základe výsledku referenda prijalo uznesenie o skrátení volebného obdobia a pripustenie takejto možnosti označil za jednorazové prelomenie ústavy v rozpore s princípmi právneho štátu. Hlava štátu sa tak stotožnila s názorom, že právomoc rozhodnúť o konci volebného obdobia je v súčasnosti vyhradená výlučne poslancom Národnej rady Slovenskej republiky.
Zostáva však otvorená otázka či je v zastupiteľskej demokracii vôľa volených zástupcov silnejšia ako vôľa tých, ktorí im svoj mandát iba dočasne zverili. Prezidentova argumentácia sa v tomto bode dostáva do priameho stretu s postojmi časti ústavných právnikov, ktorí upozorňujú na princíp suverenity ľudu zakotvený v ústave. Kritici prezidentského postupu pripomínajú základnú zásadu, že nikto nemôže na iného previesť viac práv než má sám. Ak teda občania disponujú právom vytvoriť parlament vo voľbách musia logicky disponovať aj právom tento mandát odobrať či už prostredníctvom volieb alebo referenda. Právny názor o ktorý sa prezident opiera však v praxi vytvára stav v ktorom sa poslanec na štyri roky stáva fakticky nedotknuteľným bez ohľadu na to ako sa počas mandátu zmení dôvera voličov. Tým sa narúša priamy tok moci od občana k jeho zástupcovi a oslabuje sa pocit politickej zodpovednosti voči voličovi.
V hierarchii legitimity moci to v dôsledku znamená, že dohoda minimálne deväťdesiatich poslancov národnej rady získava vyššie postavenie než právom upravený prejav vôle pôvodcu štátnej moci, teda občanov. Tento konflikt medzi formálnou ústavnou procedúrou a materiálnym chápaním suverenity ľudu je jadrom dnešného sporu. Súčasná interpretácia ústavy kladie dôraz na procesné pravidlá a ochranu mandátu aj za cenu obmedzenia priameho vstupu občanov do rozhodovania v situáciách, keď časť spoločnosti vníma vážnu krízu dôvery a legitimity.
Ďalším sporným bodom je výklad článku 98 ústavy podľa ktorého sa návrhy prijaté v referende vyhlasujú ako zákon alebo ústavný zákon. Platne prijatý výsledok referenda má silu ústavného zákona a možno ho zmeniť len postupom podľa článku 99 čo Ústavný súd výslovne konštatoval už v náleze z roku 2021. Na prvý pohľad by sa zdalo, že ak občania v súlade s ústavou rozhodnú o zásadnej otázke ich vôľa sa automaticky premieta do právne záväzného ústavného aktu. Podstatu dnešného stavu však osvetľuje fakt, že prezident sa neodvoláva len na text článku 98, ale preberá aj materiálny filter, ktorý zaviedol Ústavný súd v náleze PL. ÚS 7/2021. Podľa tohto výkladu môže mať výsledok referenda silu ústavného zákona len vtedy ak je samotný predmet referenda zlučiteľný s ústavným poriadkom teda nie je materiálne protiústavný aj keď nie je výslovne zakázaný v článku 93. V prípade skrátenia volebného obdobia to znamená, že otázka sa z hľadiska dnešného výkladu považuje za konflikt s článkami upravujúcimi dĺžku mandátu a postavenie poslanca. Prezident sa preto odvoláva na to, že k platnému výsledku ani nemôže dôjsť keďže samotný predmet referenda stojí v materiálnom rozpore s ústavou.
V praxi tak nejde o spor o tom či výsledok platného referenda má silu ústavného zákona, ale o to, že ešte pred článok 98 je postavený vedomý výkladový filter, ktorý bráni aby sa určitý typ otázky do referenda vôbec dostal. Tento filter uprednostňuje stabilitu inštitúcií a kontinuitu mandátu pred dynamikou vôle občanov, ktorí chcú v čase krízy legitimity zasiahnuť do trvania parlamentného obdobia. Výsledkom je, že článok 98 nie je slabinou referenda, ale skôr rámcom pred ktorý sa stavia interpretácia, ktorá má zabrániť priamemu stretu medzi výsledkom ľudového hlasovania a predstavou materiálneho jadra ústavy. Ak by sa totiž striktne sledovala textová logika článkov 98 a 99 platné referendum o skrátení volebného obdobia by formálne malo povahu ústavného aktu a argument o nemožnosti jeho právnych účinkov by stratil pôdu pod nohami.
Tvrdenie, že referendum nemôže vyvolať relevantný právny účinok bez predchádzajúcej zmeny textu ústavy preto na mnohých pôsobí ako umelo vytvorená prekážka pre výkon priamej demokracie a ako presunutie ťažiska rozhodovania späť k politickým elitám. Rozhodujúce je, že nejde o nevyhnutný dôsledok textu ústavy, ale o vedomú preferenciu výkladu, ktorý stavia ochranu stabilných inštitúcií nad možnosťou aby občania priamo korigovali smerovanie štátu. Ochrana stability ústavného systému je nepochybne legitímnym cieľom. Nález Ústavného súdu z roku 2021 aj následná novela ústavy z roku 2023 vychádzajú z obavy pred permanentnými voľbami, ktoré by mohli paralyzovať fungovanie štátu a vytvoriť tlak na krátkodobé, populistické rozhodnutia. Argument, že o skrátení volebného obdobia má rozhodovať len kvalifikovaná väčšina poslancov preto nie je samo o sebe absurdný. Zabezpečuje, aby zmena nastala až vtedy keď sa pre ňu vytvorí mimoriadne široká politická zhoda a nie iba momentálna vlna nespokojnosti. Problém nastáva vo chvíli, keď sa táto ochrana postupne mení na ústavný zátaras pre každú formu priameho prejavu vôle občanov, ktorý by smeroval proti aktuálnej parlamentnej väčšine.
Prezidentov argument o takzvanom jednorazovom prelomení ústavy tak možno vnímať aj ako prejav odbornej preferencie formálnej čistoty pred materiálnym obsahom moci. Kým hlava štátu zdôrazňuje, že ústava v aktuálnom znení takýto postup nepozná a že by išlo o nebezpečný precedens opoziční právnici namietajú, že priamo aplikovateľná suverenita ľudu stojí nad technickými ustanoveniami o dĺžke volebného obdobia a spôsobe jeho skrátenia. Tým, že prezident túto otázku po novele z roku 2023 opätovne nepredložil Ústavnému súdu na nové posúdenie zakonzervoval stav, ktorý časť odbornej verejnosti vníma ako obmedzovanie práv občanov v prospech politických špičiek a ako odmietnutie možnosti hľadať vyváženejší výklad medzi stabilitou a suverenitou.
Na pozadí tohto sporu zostáva niekoľko nezodpovedaných otázok. Je v poriadku ak má dohoda deväťdesiatich poslancov vyššiu váhu ako jasne vyjadrená vôľa milióna voličov v riadne vyhlásenom referende? Je správne, že ústava pozná mechanizmus skrátenia volebného obdobia, ale súčasne prakticky znemožňuje aby jeho podnet prišiel zdola od občanov a nie z politickej dohody vo vnútri parlamentu? A napokon je dlhodobo udržateľné, aby sa inštitút referenda scvrkol na nástroj sekundárnej legitimácie rozhodnutí, ktoré aj tak závisia výlučne od momentálnej politickej dohody v národnej rade?
Nie sme pritom nijako výnimoční ani v európskom kontexte. Existujú demokracie, kde občania majú priame nástroje zasiahnuť do trvania mandátu parlamentu. V Lotyšsku môže prezident navrhnúť rozpustenie parlamentu, ale konečné slovo majú občania v záväznom referende, teda ak väčšina voličov rozhodne, že parlament má skončiť automaticky sa rozpustí a konajú sa nové voľby. V Lichtenštajnsku môžu občania na základe podpisov vyvolať referendum o rozpustení parlamentu a o konci jeho mandátu tak rozhodne priamo ľudové hlasovanie. V niektorých krajinách a regiónoch navyše existujú aj mechanizmy odvolania zvolených zástupcov na základe petície a následného hlasovania, ktoré umožňujú občanom skrátiť mandát politikov alebo celého zastupiteľského orgánu ak stratia ich dôveru. Tieto nástroje síce nie sú bez rizík, ale ukazujú, že predstava úplne nedotknuteľného mandátu počas celého volebného obdobia nie je jediným možným modelom demokratického ústavného usporiadania.
Práve tieto otázky ukazujú čo by mohlo prispieť k odstráneniu dnešnej nejasnosti. Slovensko by potrebovalo otvorenú odbornú aj spoločenskú diskusiu o tom akú úlohu má mať referendum v ústavnom systéme a na základe nej aj precíznejšiu ústavnú úpravu. Jednou cestou by bolo výslovne zakotviť možnosť referenda o skrátení volebného obdobia pod prísnymi podmienkami, ktoré by bránili zneužívaniu – napríklad limitovaním, koľkokrát za volebné obdobie je také referendum prípustné, zvýšeným kvórom účasti a súhlasu či povinným predbežným posúdením Ústavným súdom. Druhou cestou by bolo naopak úprimne priznať, že Slovensko chce mať čisto zastupiteľskú demokraciu s minimálnym priestorom pre priame rozhodovanie a tomu prispôsobiť aj jazyk ústavy tak, aby nevyvolával očakávania, ktoré v praxi nie sú naplniteľné. Kým sa však tieto základné otázky úprimne nepomenujú a ústava sa nezladí so skutočnou politickou vôľou bude sa každý ďalší spor o referendum vracať k tomu istému konfliktu a to medzi formálnou ochranou systému a rastúcou frustráciou občanov, ktorí majú pocit, že ich ústavou deklarovaná suverenita sa pri kľúčových rozhodnutiach mení na prázdny pojem.
Osobitnou otázkou je či sa mal prezident v tejto situácii opätovne obrátiť na Ústavný súd. Ústava mu na to dáva možnosť nie povinnosť a práve v hraničných situáciách sa táto právomoc chápe ako nástroj ako spornú otázku presunúť z politickej na odbornú rovinu. V momente, keď hlava štátu sama uznáva, že ide o zásah do materiálneho jadra ústavy a odvoláva sa na zmenený ústavný rámec po roku 2023 by opätovné podanie na Ústavný súd bolo obhájiteľným a z ústavného hľadiska aj elegantnejším riešením. Prezident by tým nielen rozptýlil pochybnosti, že koná čisto politicky, ale umožnil by aby o hraniciach suverenity ľudu a stabilite mandátu rozhodoval orgán, ktorý je na to v ústave výslovne určený. Tým, že túto možnosť vedome nevyužil a rozhodol sa spor uzavrieť vlastným výkladom, vzal na seba plnú politickú aj ústavnú zodpovednosť za to, že vôľu státisícov občanov, ktorí sa pod petíciu podpísali nepostúpil ani len na odborné posúdenie.
Slovenská skúsenosť s referendami pritom ukazuje, že problém nie je iba právny, ale aj historický a psychologický. Už zmarené referendum o vstupe do NATO, ktoré traumatizovalo spoločnosť v roku 1997 sa stalo symbolom toho ako sa politická moc dokáže postaviť medzi občana a volebnú urnu. Technickým zásahom do hlasovacích lístkov aj politickým bojkotom sa vtedy dosiahlo, že účasť klesla pod potrebnú hranicu a plebiscit bol vyhlásený za neplatný. Naopak referendum o vstupe do Európskej únie v roku 2003 ukázalo opačný extrém. Keď sa politické elity zhodnú, vedia mobilizovať občanov tak, aby sa z referenda stal skôr slávnostný rituál potvrdenia už prijatého rozhodnutia než priestor pre skutočnú dilemu. A napokon neúspešné hlasovanie z roku 2023 o možnosti skrátenia volebného obdobia bolo ďalšou pripomienkou, že aj keď sa ľudia formálne môžu vyjadriť praktický dosah ich rozhodnutia je limitovaný kvórom účasti aj následným politickým výkladom.
Dnešný ústavný rámec má v sebe aj jeden trpký paradox. Keď chceli politici do ústavy doplniť definíciu manželstva ako zväzku muža a ženy, dokázali nájsť dostatok vôle aj hlasov, aby ju bez váhania prepísali. Keď ide o kultúrno‑etické otázky, ktoré sa dajú využiť v kampaniach a mobilizovať nimi emócie, ústava zrazu nie je nedotknuteľný text, ale flexibilný nástroj. No vo chvíli, keď prichádza na rad požiadavka občanov zasiahnuť do trvania mandátu parlamentu do hry vstúpi úplne iná logika a zrazu počúvame, že ústava taký postup nepozná, že ide o materiálne jadro do ktorého ľud nesmie siahnuť a že aj referendum má zostať mimo tejto zóny. Inak povedané, ústava znáša politicky motivované zásahy v otázke toho kto smie s kým uzavrieť manželstvo, ale pred otázkou dokedy smú konkrétni poslanci sedieť v laviciach sa chráni celým arzenálom výkladových bariér.
V tomto svetle nie je aktuálny spor o ústavnú závoru pre vôľu občanov izolovaným incidentom, ale pokračovaním dlhšieho príbehu v ktorom sa politici opakovane snažia referendá buď technicky neutralizovať, alebo ich použiť ako dodatočné spečatenie na už prijaté rozhodnutia. Aj preto je dôležité aby sa debata o článku 98 a o materiálnom výklade referenda neviedla len ako akademický spor medzi právnikmi, ale ako širšia spoločenská otázka čo vlastne na Slovensku ešte znamená veta, že moc pochádza od občanov. Kým na ňu nedokážeme odpovedať jasnejšie než sériou výkladových filtrov a procesných prekážok bude každé ďalšie referendum skôr testom trpezlivosti voličov než dôkazom ich suverenity.
