Jurská otázka
Príbeh jurskej otázky sa začína po napoleonských vojnách, keď bola roku 1815 oblasť Jury, tradične súčasť Bazilejského kniežatstva-biskupstva, pripojená ku kantónu Bern. Do veľkej miery išlo o bolestné za stratu územia v prospech kantónov Aargau a Vaud.
V Jure sa však, na rozdiel od Bernu, hovorí po francúzsky a aby situácia nebola príliš jednoduchá, zatiaľčo južná časť Jury je prevažne protestantská, rovnako ako Bern, severná je katolícka.
Takže počínajúc rokom 1826 vzniká v Jure niekoľko separatistických hnutí živených hlavne náboženskými trenicami, otázkou odluky cirkvi od štátu a neskôr do istej miery aj jazykovou otázkou.
Moderný Jurský separatizmus sa datuje od roku 1947, keď Bernský kantonálny parlament odmietol udeliť pozíciu ministra výstavby jurskému politikovi Georgesovi Moecklimu s odôvodnením, ktoré v Jure rozjatrilo staré rany: Totiž, že nedostatočne ovláda bernský dialekt.
Nasledujúce udalosti sú chaotické. Vznikanie hnutí a protihnutí, vzájomné urážky, demonštrácie, verejné pálenie príručky civilnej obrany, strhnutie sochy neznámeho vojaka, obsadzovanie švajčiarskych ambasád v zahraničí, bomby, dlažobné kocky a bohužiaľ aj niekoľko obetí na životoch.
Skrátka, celá škála udalostí, aké sprevádzajú separatistické hnutia všade na svete.
Avšak na rozdiel od Severného Írska, kde sa v tej istej dobe násilie vymklo spod kontroly, vo Švajčiarsku sa podarilo – a to v neposlednom rade vďaka výdatnému využitiu nástrojov priamej demokracie – udržať situáciu na uzde a nakoniec aj typickým švajčiarskym slimačím tempom vyriešiť.
Nemôžeme tu zachádzať do podrobností, takže aspoň stručne:
1968: Vytvorenie dvoch komisií (jedna bilaterálna a jedna nestranná), ktoré majú navrhnúť plán na riešenie jurskej otázky.
Marec 1970: Plán je predostretý ľudu a schválený v referende. Nasledujúce referendá prebiehajú podľa schváleného plánu.
Jún 1974: Referendum o tom, či sa má vytvoriť nový kantón Jura. Úspešné.
Marec 1975: Okresy, ktoré v predošlom referende hlasovali proti novému kantónu sa rozhodujú o svojom osude. Južná, protestantská časť Jury sa rozhodne zotrvať v kantóne Bern.
Jeseň 1975: Obce na hranici medzi dvoma kantónmi sa v referendách rozhodujú, či sa pripojiť k Bernu, alebo k Jure.
September 1978: Vo federálnom referende je zmenená švajčiarska ústava tak, aby uvádzala aj nový kantón (82.3% hlasov za).
Tu sa oplatí všimnúť si nielen architektonickú krásu celého procesu, ale aj to, ako je tu inštrument referenda obratne využívaný na deeskaláciu napätia. Chladnokrvne, krok po kroku, sa tu ľudovým hlasovaním likviduje pôda, na ktorej by mohli stavať tí, čo ťažia z podnecovania rozporov.
Za prvé: Referendum o procese riešenia otázky bolo oddelené od referenda o otázke samotnej. To, že bol proces dopredu schválený všeľudovým hlasovaním poskytlo legitimitu nasledujúcim referendám o konkrétnych otázkach a naopak, odobralo legitimitu dodatočným pokusom o spochybnenie výsledkov.
Za druhé: To, že proces navrhnutý prípravnou komisiou musel byť následne schválený v referende, vytváralo v komisii tlak na nájdenie kompromisného riešenia. Ak by sa jazýček na váhach priklonil príliš na jednu stranu, hrozilo, že proces bude v referende odmietnutý a že celá práca komisie skončí v smetnom koši spolu s politickou kariérou všetkých zúčastnených.
Za tretie: V postupnosti referend vždy hlasovali len tie územné jednotky, ktoré sa v predošlom referende postavili proti víťaznému riešeniu. Tým sa predišlo nekonečnému nervy drásajúcemu oscilovaniu medzi Bernom a Jurou a dosiahlo sa to, že počet sporných oblastí sa každým ďaľšim krokom procesu neustále znižoval.
Vytvorením nového kantónu roku 1979 sa však udalosti nekončia.
Okres Laufen sa v referendách rozhodol zostať v kantóne Bern, čim vznikla nová bernská enkláva medzi kantónmi Jura, Solothurn a Bazilej. Udalosti pokračovali takto:
November 1977: Ľudová iniciatíva “Chcete začať proces pre pripojenie Laufenu ku susednému kantónu?” uspieva so 65% hlasov za.
Január 1980: Referendum vylučuje pripojenie Laufenu ku kantónu Bazilej-mesto.
Marec 1980: Laufen sa v ďalšom referende rozhoduje začať vyjednávanie s kantónom Bazilej-vidiek (64.65% hlasov za).
September 1983:Neúspešné referendum za pripojenie ku kantónu Bazilej-vidiek. 56.68% hlasov proti. Laufen zostáva v kantóne Bern.(Paralelné referendum v kantóne Bazilej-vidiek schvaľuje prijatie Laufenu väčšinou 73% hlasov.)
1985: Škandál s odhalením tajného fondu na financovanie bernských lojalistov v Laufene. Bernský parlament zamieta sťažnosť občanov mesta Lausanne, tí však vec posunú pred spolkový súd. Ten nariaďuje nové referendum.
November 1989: Laufen sa rozhoduje pripojiť ku kantónu Bazilej-vidiek (51.72%).
September 1991: Kantón Bazilej-vidiek opäť hlasuje o pripojení Laufenu. Rozhodnutie je vlažnejšie ako v roku 1983, ale napriek tomu súhlasné (59.3%).
September 1993: Federálne referendum schvaľuje pripojenie Laufenu ku kantónu Bazilej-vidiek (75.2%).
Otázka tzv. Bernskej Jury (protestantské časti Jury, ktoré sa nepripojili ku novému kantónu Jura) však ešte stále nie je vyriešená ku všeobecnej spokojnosti. Separatistické akcie pokračujú ďalej.
Vlády kantónov Bern a Jura sa vo februári 2012 dohodnú a začnú problém riešiť. V novembri 2013 sa konajú dve referendá, jedno v Jure, druhé v Bernskej Jure. Referendum kladie otázku, či sa má začať proces vytvorenia nového kantónu, ktorý by zahŕňal obidve oblasti. Ak by referendum prešlo, vytvorila by sa komisia, ktorá by navrhla presný proces, ktorý by sa potom schválil v ďalšom referende. Predbežná predstava bola, že každá obec v Bernskej Jure by hlasovala o tom, či zostať v kantóne Bern, alebo sa pripojiť k novovzniknutému kantónu.
Referendum síce uspieva v kantóne Jura (64.2%), pohorí však v Bernskej Jure (28.15%). Tým je otázka veľkej Jury definitívne zmietnutá zo stola. Akékoľvek ďalšie jatrenie jurskej otázky stráca politickú legitimitu.
Posledným boľavým miestom zostáva mesto Moutier, jediný okrsok v Bernskej Jure, ktorý hlasoval za vytvorenie Veľkej Jury (55%).
Mesto Moutier sa krátko po skrachovanom referende rozhoduje usporiadať miestne referendum o pripojení ku kantónu Jura.
Január 2016: Kantón Bern schvaľuje usporiadanie referenda.
Jún 2017: Referendum rozhoduje o pripojení ku kantónu Jura (51.72% hlasov za).
November 2018: Prefektúra Bernská Jura, poukazujúc na nezrovnalosti pri organizovaní referenda, vyhlasuje výsledky za neplatné.
Október 2019: Po tom čo bernský súd potvrdil zrušenie referenda, rozhoduje sa mestská rada nehnať vec ďalej pred spolkový súd, ale usporiadať nové referendum v júni 2020.
A tak, ak všetko pôjde dobre, bude čoskoro, po vyše dvoch storočiach, jurská otázka definitívne vyriešená.
Decentralizácia
Prečo však príslušnosť ku kantónu vyvoláva také silné vášne? Ak sa na Slovensku prekreslia hranice okresov, alebo krajov, ľudia si to sotva všimnú. Prečo by to vo Švajčiarsku malo byť inak?
A tu sa vraciame k otázke, položenej v predošlej časti tohto blogu: Ako je možné vyvážiť záujmy jednotlivých regiónov? Ako dosiahnuť, aby Bratislava neprevalcovala vidiek (alebo, prípadne, naopak)?
Videli sme, že úpravy volebného systému sú mierne povedané problematické a nakoľko by viriešili daný problém je tiež vysoko otázne.
V prípade Švajčiarskabol však problém vyriešený chytrým trikom, ktorý robí celý problém takmer irelevantným: Spolková vláda má na starosť len zopár tém (zahraničná politika, mena, armáda a pod.) a všetko ostatné si jednotlivé kantóny riešia samé.
Neviem, či je na Slovensku viac ako zopár zástancov silnej decentralizácie, ale obávam sa, že aj tí, ktorí sú za, si to predstavujú tak, že centrálna vládna nariadi krajom, okresom a obciam ako presne sa majú decentralizovať a Boh ich uchovaj, ak nie.
Lenže keď sa pozrieme na Švajčiarsko, vidíme, že decentralizácia takto nefunguje.
Decentralizácia znamená to, že centrálna vláda nemá čo strkať nos do miestnych záležitostí. Kantóny si spravujú svoje záležitosti samé a len to, čo nedokážu, alebo nechcú riešiť, delegujú na spolkovú úroveň.
Zoberme si triviálny príklad: Roku 2000 zmenili na školách kantónu Zürich prvý cudzí jazyk z francúzštiny na angličtinu. To samozrejme vyvolalo kritiku hlavne vo francúzsky hovoriacich kantónoch: Francúzski Švajčiari sa ako prvý cudzí jazyk učia nemčinu, kantón Zürich podkopáva základy Švajčiarskej štátnosti a tak ďalej.
Lenže smola. Spolková vláda nemá čo hovoriť do toho, ako si kantón Zürich rieši školstvo a francúzske kantóny už vôbec nie.
Ak si to preložíme do slovenských pomerov, môžeme si predstaviť situáciu, kde sa okres Komárno rozhodne zaviesť v školách ako prvý vyučovací jazyk maďarčinu a ako druhý angličtinu. A voliči z okresu Čadca budú môcť len bezmocne nadávať.
Avšak možno najhmatateľnejším prejavom decentralizácie sú dane. Dane sa vyberajú na federálnej, kantonálnej a miestnej úrovni. Každá úroveň si výšku daní určuje sama, aj keď v rámci istých limitov daných buď zvykom, alebo kantonálnou ústavou.
Keďže kantonálne a miestne dane môžu tvoriť až dve tretiny daní, presťahovaním sa o pár metrov ďalej, do susednej dediny, si človek môže podstatne znížiť dane. (Ale nič nie je zadarmo: Nižšie dane priťahujú bohatších ľudí. Tí sú schopní platiť vyšší nájom a tak ceny nehnuteľností idú hore.)
Kantóny, naopak, sa môžu rozhodnúť ísť rôznymi cestami. Môžu sa, ako kantón Zürich, rozhodnúť podporovať hospodársku aktivitu, alebo naopak môžu, ako kantón Schwyz, zostať ospalými dierami, kde hlavným priemyslom zostáva pasenie kráv a ktoré prosperujú hlavne vďaka svojej úlohe miestnych daňových rajov.
Všetky dane sa vyberajú na obecnej úrovni (aj keď niekde je za istý poplatok možné presunúť úlohu na kantón). Obce potom posielajú zodpovedajúcu časť daní kantónom a tie zas spolkovým úradom. Naopak centrálna vláda, v rámci ekvalizačných programov, posiela časť peňazí späť kantónom (ekvalizácia je pomerne mierna, pre kantóny tvorí nanajvýš tak 15% príjmu), ktoré ich zas môžu prideliť obciam.
Decentralizácia sa však zďaleka nekončí pri daniach. Každý kantón rozhoduje o tom, ako funguje ich vlastný politický systém: Ústavy väčšiny kantónov ustanovujú kantonálne voľby raz za štyri roky. Kantón Appenzell Innerrhoden však volí každý rok, iné kantóny zas volia každých päť rokov. Väčšina kantónov používa pri voľbách do kantonálnych vlád väčšinový systém. Kantón Ticino však používa proporčný systém. Kantón Bern je zas zvláštny v tom, že jedno miesto v kantonálnej vláde je vyhradené pre zástupcu francúzsky hovoriacej menšiny. V kantóne Glarus sa zas pred pár rokmi znížil volebný vek, takže na rozdiel od zvyšku Švajčiarska tam môžu mladí ľudia voliť od šestnástich rokov.
A tak sa človek pýta: Načo vlastne všetká tá decentralizácia? Prečo všetky tie miestne a oblastné, navzájom sa prelínajúce pravidlá, ktoré celý systém komplikujú natoľko, že aj politologička, rodená Švajčiarka, ktorej som sa na fungovanie politického systému na miestnej úrovni spýtal, len bezmocne krčila ramenami. Načo je celý ten cirkus vlastne dobrý?
Tu mi nedá nespomenúť výskum, ktorý robila ekonómka Elinor Ostromová o fungovaní tradičných systémov na spravovanie zdieľaných zdrojov ako sú spoločné pastviny, zavlažovacie systémy, rybolov v mori, alebo spoločné dedinské lesy. Napriek všeobecne známemu podobenstvu o "tragédii spoločných pastvín" (každý dedinčan by chcel na spoločnú pastvinu vyhnať čo najviac kráv, ale ak to urobia všetci, kravy pastvinu zničia) zisťuje, že v praxi to napodiv často funguje bez väčších problémov. Že dedinčania vyháňajú len toľko kráv, koľko je únosné a že tieto systémy spoločnej správy, ktoré im zabraňujú správať sa deštruktívne, pretrvali často už stovky, niekedy dokonca tisíc rokov.
Ostromová zbiera informácie o týchto systémoch a zisťuje, že všetky zdieľajú niektoré spoločné charakteristiky. A jednou z tých charakteristík je to, že pravidlá sú prispôsobené miestnym podmienkam.
Ako príklad uveďme istú dedinu na Srí Lanke, kde sa rybolov praktikoval na dvoch miestach. Lovné revíry boli vzdialené navzájom asi jedna a pol kilometra. Každý z nich mal iné pravidlá na to, kto, ako a kedy mohol loviť. Tieto pravidlá boli presne nastavené tak, aby zohľadňovali morské prúdy, zmeny v hojnosti rýb v priebehu dňa a podobne.
Pravidlá, o ktorých tu hovoríme, vznikli dlhoročnou skúsenosťou na miestnej úrovni a žiadna centrálna vláda, žiaden plánovač, akokoľvek geniálny, by nebol schopný navrhnúť podobne optimálny systém. Najlepšie, čo by sa dalo očakávať, by bol síce premyslený, ale zato paušálny systém, ktorý by platil pre každú dedinu na Srí Lanskom pobreží rovnako. To by však viedlo k suboptimálnemu využitiu zdrojov na niektorých miestach, a naopak, k príliš intenzívnemu rybolovu a postupnému vydrancovaniu lovného revíru na iných miestach.
Ekonóm Hayek nám zanechal známe podobenstvo o tom, ako trh funguje ako prístroj na zber a spracovanie dát. Každý človek sa slobodne rozhoduje o tom, čo si kúpi a čo nekúpi a za akú cenu. Tým dodáva trhu informácie o svojich preferenciách a finančných možnostiach. Výrobcovia sa zas na základe dopytu trhu rozhodujú o tom, čo budú a čo nebudú vyrábať a akú cenovku dajú na ten-ktorý výrobok. Výsledkom je, že na pultoch máme presne toľko kvietkovaného toaletného papiera a presne toľko toaletného papiera so srdiečkami, koľko si ľudia želajú. Žiaden centrálny plánovač by nedokázal tak presne zmerať preferencie pre kvietkovaný toaletný papier a to, ako ho ľudia nahrádzajú srdiečkovým toaletným papierom, keď rastie jeho cena. To dokáže len taký efektívny decentralizovaný systém na zber informácií ako je trh.
Ostromovej výskum je síce podstatne menej známy, ale hovorí niečo podobné: Decentralizované inštitúcie zbierajú a spracúvajú informácie, ktoré sú inak nedostupné a pretvárajú ich na efektívne správne pravidlá. Ak súčasné pravidlá nefungujú, zúčastnení, kedže sú v celej veci bytostne zaangažovaní a poznajú problém až do poslednej podrobnosti, upravia pravidlá tak, aby ho vyriešili.
Ale aby sme sa vrátili ku Švajčiarsku: Zoberme už spomínaný prípad tunelu Rosengarten, projekt na odvedenie dopravy z najrušnejšej Zurišskej ulice do podzemia. Čo počujem od miestnych je, že mnohí hlasovali proti tunelu, pretože ak by sa postavil a doprava by skutočne išla pod zem, celá štvrť by bola zrazu lukratívnejšia a nájomné by išlo hore. (A opäť: Vysoké nájmy sú v Zürichu chronicky boľavá záležitosť.)
Zamyslime sa nad tým: Tí, čo vo štvrti bývajú v podnájme, majú dobrý dôvod hlasovať proti. Situácia je však opačná pre tých, čo tam vlastnia nehnuteľnosť. Ak pôjdu ceny bytov hore, len na tom zarobia. Výsledok hlasovania je teda ovplyvnený pomerom podnájomníkov voči majiteľom bytov. A taký superúradník, ktorí by tento detail, rovnako ako aj mnohé ďalšie a nemenej významné, dokázal zobrať do úvahy a urobiť vyvážené rozhodnutie, sa ešte nenarodil. Ak teda chceme robiť dobré, lokálne rozhodnutia, nezostáva nám nič iné, len decentralizovať.
Podobné je to aj pri nastavení politického systému: Systém musí byť prispôsobený miestnym podmienkam. Spomeňme si na už spomínané jedno miesto vo vláde kantónu Bern pre zástupcu francúzskej menšiny. Takéto pravidlo sa nedá aplikovať v žiadnom inom kantóne. Niektoré kantóny nemajú skoro žiadnu francúzsku menšinu. Iné sú zas takmer čisto francúzske. Pravidlo má zmysel len a jedine pre kantón Bern, a to preto, že francúzsky hovoriaca Bernská Jura, ako už bolo povedané, má z historických dôvodov zvláštne postavenie. Iné kantóny zas potrebujú iné pravidlá.
Zároveň treba povedať, že kantóny často fungujú ako politické laboratóriá. Pravidlá, ktoré sa osvedčili na kantonálnej úrovni bývajú niekedy prebraté aj na federálnu úroveň. To umožňuje relatívne bezpečné experimentovanie bez katastrofálnych následkov pre celú krajinu.
Čo sa týka centrálnej vlády, jej právomoci sú silno obmedzené. Oblasti pôsobnosti sú vyslovene vymenované v ústave a čokoľvek, čo tam nie je spomenuté spadá automaticky pod právomoc kantónov (tzv. princíp subsidiarity).
Navyše aj tam, kde má spolková vláda slovo je výkon funkcie často delegovaný na jednotlivé kantóny. Takže, hoci existuje federálne ministerstvo spravodlivosti a polície, policajné zbory samotné existujú na kantonálnej úrovni, pri väčších mestách dokonca niekedy aj na obecnej úrovni.
Kantóny môžu navzájom priamo rokovať a uzatvárať zmluvy (tzv. konkordáty) čím môžu obísť federálne úrady.Takto vznikajú pomerne vplyvné organizácie, ktoré fungujú paralelne ku spolkovým inštitúciám. Ide trebárs o Konferenciu Kantonálnych Vlád, alebo Konferenciu Kantonálnych Ministrov Financií.
Za pomoci konkordátovsana dobrovoľnom základe podarilonapríklad podarilo viac-menejharmonizovaťškolskéosnovya nebolo nutné do tohozaťahovať spolkové úrady.
Nefunguje to však vždy. Kantóny sa napríklad nedokázali dohodnúťnatom, kedy sa má začínať školský rok.Má to byť na jeseň, alebo na jar? Otázka samusela vyriešiť roku 1985 vo federálnom referende (58.8% za jeseň). Tým sa riešenie dostalo do spolkovej ústavy a švajčiarsko sa posunulo o maličký krôčik smerom k centralizácii.
Decentralizácia v čase koronavírusu
V priebehu písania tohto článku prepukla epidémia koronavírusu, čo umožnilo sledovať Švajčiarsky politický systém v situácii, ktorá sa zdá byť vyslovene antitetická, situácii, ktorá vyžaduje rýchlu a centralizovanú odozvu, v situácii, kde už aj rozumní ľudia začínajú uvažovať nad tým, či by predsalen nebolo lepšie mať jedného všemohúceho diktátora než tú chaotickú spleť viac či menej navzájom spolupracujúcich inštitúcií.
Napriek tomu, že taliansky hovoriaca časť Švajčiarska priamo susedí so silne postihnutým talianskym Lombardskom a napriek tomu, že chvíľami malo Švajčiarsko pomaly svetové prvenstvo a počte postihnutých na hlavu, reakcia bola pomerne pomalá a zo začiatku skôr na kantonálnej úrovni. Až v polovici marca zaviedla spolková vláda výnimočný stav, čím prebrala právomoci kantónov. Aj naďalej je však rétorika vlády výrazne iná ako na Slovensku. Prevažuje flegmaticko-pragmatický prístup. Nikde nie je cítiť žiadnu paniku. Naopak existuje tu silná neochota zavádzať reštriktívne opatrenia. Predstavitelia vlády stále dookola opakujú, že situácia sa nevyrieši zavádzaním nových drakonických opatrení, ale tým, že ľudia budú rešpektovať existujúce opatrenia a správať sa zodpovedne.
Avšak naspäť k decentralizácii:
Napriek výnimočnému stavu zaviedli niektoré kantóny, zvyknuté na samostatnosť, vlastné opatrenia. Kantón Ticino zakázal prácu na stavbách. Kantón Uri vyhlásil zákaz vychádzania pre ľudí nad 65 rokov. Spolková vláda následne zobrala opatrenia do svojich rúk. Zákaz vychádzania v Uri zrušila. Prerušenie stavebnej činnosti v Ticine naopak spätne schválila. Zároveň však nezabudla zdôrazniť, že opatrenia sa teraz koordinujú na federálnej úrovni a že kantóny sa majú zdržať akýchkoľvek jednostranných opatrení. V prípade, že zavedú opatrenia nad rámec toho, ku čomu ich splnomocnila spolková vláda, nedostanú odškodnenie z federálneho balíčka pre kurzarbeit.
Iná príhoda: Keď nastal časť pristúpiť k uvoľňovaniu opatrení, spolková vláda ohlásila otváranie škôl na 11. mája. Konferencia Riaditeľov Výchovných Zariadení vyhlásila, že vo chvíli, keď bude federálne nariadenie o zavretí škôl zrušené, prechádzajú právomoci automaticky späť na kantóny, ktoré potom môžu karanténu podľa vlastného uváženia predĺžiť.
Keď sa novinári spýtali federálneho ministra vnútra, či s týmto tvrdením súhlasí, ten tému diplomaticky obišiel a apeloval na kantóny, že ani oni predsa nechcú mať školy zavreté donekonečna.
Na týchto príkladoch opäť vidíme, ako je spolková vláda chápaná nie ako všemocný diktátor, ale skôr do istej miery ako služba pre jednotlivé kantóny. To síce trochu spomaľuje koordinovanú odozvu, ale ak si situáciu porovnáme so susedným silne centralizovaným Francúzskom, vychádza z toho Švajčiarsko aj tak o dosť lepšie.
Navyše, keď človek vidí, ako kantóny od úplného začiatku krízy vyskakujú a nepočúvajú, vôbec sa nebojí (ako je tomu bohužiaľ v mnohých iných krajinách), že sa vláde podarí ponechať si zvláštne právomoci získané počas výnimočného stavu už navždy.
