Na plošné škrty nie je priestor, ale...
Slovenský verejný sektor patrí v porovnaní s inými európskymi štátmi k tým najmenším. Verejné výdavky merané ich podielom k veľkosti národnej ekonomiky podľa Eurostatu dosiahli na Slovensku v minulom roku 37,4% HDP, čím sa vrámci Európskej únie zaraďujeme na posledné priečky. Je logické, že priestor pre výrazné škrty vo výdavkoch štátu sa v týchto podmienkach hľadá omnoho ťažšie než v krajinách, kde verejný sektor prerozdeľuje viac ako polovicu ekonomiky:
Ak je priestor pre znižovanie výdavkov obmedzený, nie je vhodné škrtať naslepo, krížom cez všetky rezorty. Škrty by mali byť adresné a smerovať tam, kde je skutočne priestor. Vďaka údajom, ktoré má k dispozícii Európska únia, vieme porovnať verejné výdavky členských štátov EÚ z hľadiska oblastí, do ktorých smerujú. Najaktuálnejšie porovnanie je z minulého roku a narába s údajmi za rok 2010. Túto analýzu, ako aj vysvetlenie, čo všetko je zahrnuté do jednotlivých výdavkových funkcií, nájdete tu. Pomocou nej vieme identifikovať oblasti, ktoré by mohli byť potenciálnymi kandidátmi na odtučňovaciu kúru:
Ako vidíme, niektoré oblasti, ako napríklad vzdelávanie, sú u nás zo strany štátu v porovnaní s inými krajinami skôr podfinancované a po uskutočnení potrebných reforiem by si zaslúžili pridať. Náš sociálny systém tiež nepatrí k najštedrejším. Jedinou oblasťou, do ktorej u nás smeruje viac peňazí než v Európskej únii, je verejný poriadok a bezpečnosť (2,7% HDP na Slovensku vs. 1,9% HDP v Európskej únii). Táto oblasť zahŕňa výdavky na políciu, hasičské zbory, súdnictvo a väzenstvo, prípadne iné orgány zabezpečujúce vnútorný poriadok a bezpečnosť štátu. Ak porovnáme naše výdavky na tieto inštitúcie nielen k priemeru EÚ, ale aj k jednotlivým členským štátom, zistíme, že sú dokonca najvyššie:
Kde presnejšie v rámci tejto oblasti máme hľadať úspory? Súdnictvo (bez Najvyššieho súdu a Ústavného súdu) nás ročne stojí len asi 150 miliónov eur, teda 0,2% HDP. V porovnaní s inými krajinami je to priemer (detailné porovnanie je k dispozícii na strane 28 tejto štúdie Rady Európy). O efektívnosti slovenského súdnictva už písal Martin Dubéci v článku Slovenské súdy: Dlho a draho, pozrime sa preto radšej na políciu.
Policajná veľmoc
Rozpočet ministerstva vnútra činí približne 900 miliónov eur (1,2% HDP), teda takmer trojnásobok toho, čo zhltne rozpočet ministerstva spravodlivosti. Celý aparát ministerstva vnútra zamestnáva viac ako 36-tisíc ľudí, čím sa radí na prvé miesto spomedzi všetkých slovenských ministerstiev. Pre porovnanie, rakúske ministerstvo vnútra s rozpočtom činiacim 0,8% HDP zamestnáva niečo cez 31-tisíc ľudí.
Najväčšiu časť rozpočtu MVSR, až 748 miliónov eur (1% HDP) tvorí program Ochrana verejného poriadku a bezpečnosti. Väčšina výdavkov MVSR teda ide na políciu. Podľa Eurostatu u nás v roku 2010 pôsobilo dovedna 24 054 policajtov. Poďme sa pozrieť, ako sme na tom s počtom policajtov v porovnaní s inými štátmi EÚ, s ohľadom na rozdielne veľkosti krajín:
Ako vidíme, počtom policajtov v prepočte na obyvateľstvo prevyšujeme väčšinu štátov EÚ. Tendencia je pritom rastúca, od roku 2009 sa zásluhou ministra vnútra Kaliňáka zvýšil počet policajtov na Slovensku o 10%. Efektivita práce polície na Slovensku zatiaľ nebola nejako systematickejšie skúmaná, a s výnimkou príležitostných škandálov sa ani neteší veľkej pozornosti verejnosti. Z niekoľkých spravodajských článkov každopádne vyplýva, že minister Kaliňák porovnávaní počtu policajtov spochybňuje a je skôr zástancom ďalšieho zvyšovania počtu policajtov. V Česku, kde je počet policajtov na hlavu podobný ako na Slovensku, až do pádu Nečasovej vlády uvažovali o znížení počtu policajtov. Slovenské verejné financie sú pritom z dôvodu nízkych celkových výdavkov zaťažené výdavkami na vnútorný poriadok a bezpečnosť relatívne vyšším podielom ako iné krajiny s vysokým počtom policajtov na hlavu:
Žandári = vojaci alebo policajti?
Robert Kaliňák spochybňuje medzinárodné porovnania početnosti polície argumentom, že niektoré krajiny majú v štatistike zarátané aj iné zložky, ktoré vykonávajú policajnú prácu. K týmto krajinám patrí napríklad Taliansko, Španielsko, Portugalsko alebo Grécko. V uvedených štátoch funguje duálny model usporiadania policajných síl, v ktorom popri národnej polícii existuje početná žandarméria. Ako ukážkový príklad tohto modelu môžeme uviesť Taliansko, ktoré má absolútne najvyšší počet policajtov v EÚ - dovedna až 276-tisíc, teda viac ako Nemecko. Popri sebe tu existujú Polizia di Stato (štátna polícia) a Carabinieri (žandarméria). Tieto dve silové zložky sú približne rovnako početné a dohromady tvoria gro všetkých policajných síl v krajine. Odlišujú sa od seba teritoriálnym zameraním a funkciami. Kým štátna polícia dohliada na dodržiavanie zákona vo veľkých mestách, Carabinieri pôsobia v menších mestách a na vidieku. Okrem toho však plnia aj funkciu vojenskej polície a bývajú vysielaní do zahraničných mierových misií spolu s talianskou armádou. Carabinieri sú popri armáde, letectvu a námorníctvu jednou zo štyroch zložiek talianskych ozbrojených síl.
Na Slovensku takéto delenie neexistuje. Polícia SR plní policajné funkcie na celom území republiky, osobitnú žandarmériu nemáme. Funkciu vojenskej polície u nás plní samostatná Vojenská polícia, ktorá sa ale na rozdiel od talianskych Carabinieri nezarátava do štatistiky Eurostatu. Ak minister Kaliňák spochybňuje vypovedaciu hodnotu štatistiky Eurostatu kvôli vojenským funkciám žandármerie v niektorých štátoch, tak tým ide sám proti sebe. Po očistení štatistík o príslušníkov žandarmérií, ktorí plnia vojenské funkcie, by vykazovaný počet policajtov v krajinách s týmto modelom klesol. Slovensko by sa v rebríčku počtu policajtov pravdepodobne posunulo ešte vyššie.
Akú máme vlastne kriminalitu?
Keďže počtom policajtov patrí Slovensko k európskej špičke, natíska sa otázka, či sú tieto kapacity potrebné. Polícia plní viacero funkcií. Najdôležitejšou úlohou polície je ochrana práv občanov a boj proti zločinu. Vieme na základe nejakých čísel povedať, či je na Slovensku v tomto ohľade vysoký počet policajtov potrebný? Máme nadpriemerne vysokú kriminalitu?
Pri medzinárodných porovnaniach miery kriminality je na mieste istá opatrnosť. Vykazovanie počtu trestných činov sa môže v rôznych štátoch riadiť odlišnými pravidlami. Štáty sa môžu od seba líšiť aj mierou oznamovania trestných činov polícii, alebo môžu mať odlišné trestné kódexy. Priame porovnania medzi štátmi majú preto len orientačnú výpovednú hodnotu, dôležitejšie sú trendy. Avšak aj pri zohľadnení možných nepresností môžeme na základe údajov Eurostatu povedať, že Slovensko patrí dlhodobo ku krajinám s najnižšou mierou kriminality v Európskej únii:
Toto postavenie Slovensko zrejme nezískalo náhodou ani štatistickými nepresnosťami - aj v presnejšie definovanej trestnej činnosti, u ktorej je riziko štatistického skreslenia nižšie než pri agregovaných hodnotách, vykazuje Slovensko skôr podpriemerne hodnoty. Vo Fínsku, ktoré má takmer identický počet obyvateľov ako Slovensko, zaznamenala polícia v roku 2010 až približne 5-krát viac násilných trestných činov ako na Slovensku. Počet vrážd bol vo Fínsku vyšší o 27%, počet lúpeží takisto o 27%. Počet domácich krádeží bol vo Fínsku vyšší viac ako trojnásobne. Fínsko si však v porovnaní so Slovenskom vystačí len s asi tretinovým počtom policajtov. Paradoxné je, že aj za týchto nevyvážených podmienok je celková objasnenosť trestných činov vo Fínsku o niečo vyššia ako na Slovensku (60% verzus 50%). Objasnenosť vrážd sa v posledných rokoch vo Fínsku pohybuje na úrovni 80-90%, na Slovensku okolo 60-70%.
Samozrejme, priepastné rozdiely medzi krajinami nemusia byť spôsobené len rozdielnou efektivitou práce polície, ale aj odlišnou filozofiou štátu alebo odlišnými tradíciami. Štatistiky ale zatiaľ vyznievajú tak, že veľkosť policajného zboru je na Slovensku neadekvátna skutočným potrebám, a ešte aj tie potreby nedokáže dostatočne napĺnať.
Viac policajtov = menej kriminality?
Niekto by mohol namietať, že nízku kriminalitu máme na Slovensku práve vďaka vysokému počtu policajtov. Nie som kriminológ, ale obávam sa, že takto jednoducho to nefunguje. Vo Veľkej Británii došlo v rokoch 2003-2009 k poklesu celkovej kriminality o 27%, pričom počet policajtov zostal približne rovnaký. Vo Švédsku naopak kriminalita v rovnakom období vzrástla o 12% napriek nárastu počtu policajtov. Jasnú súvislosť medzi zvyšovaním počtom policajtov a poklesom kriminality nemožno preukázať ani podľa akademických štúdií. Nevieme, či sú vysoké počty policajtov na Slovensku skutočne nasadzované na riešenie dôležitých úloh, alebo či len, obrazne povedané, nevyberajú pokuty na mestských výpadovkách. Pri nadmernom počte policajtov môže byť pracovné vyťaženie policajtov nerovnomerné. Podľa neoficiálnych informácií z prostredia polície plní príliš veľa policajtov administratívne úlohy. Alebo sa pre efekt robia rôzne úkony s väčším počtom personálu, než aký by bol potrebný.
Na webstránke polície existuje len málo analýz, ktoré by sa detailnejšie venovali efektivite práce polície. Jedna správa hovorí o narastajúcej objasnenosti trestných činov, ergo o rastúcej efektivite policajnej práce. Lenže opäť, ak sa pozrieme na čísla Štatistického úradu Slovenskej republiky, zistíme, že rastúci podiel trestných činov, ktoré sú objasnené políciou, je spôsobený predovšetkým zákonmi matematiky. Celkový počet objasnených trestných činov ostáva každoročne približne rovnaký. To iba klesá počet trestných činov, ktoré sú nahlásené polícii. Dlhodobý pokles vykazovanej miery kriminality pritom nemusí súvisieť iba s prácou štátnych orgánov, ale môže byť zapríčinený aj ekonomickými alebo sociálnymi faktormi, prípadne narastajúcim podielom nenahlásených trestných činov (napr. korupcie):
Polícia sa tiež chváli historicky najnižším počtom dopravných nehôd (obzvlášť tých smrteľných), keď sa však pozriete do štatistík iných európskych štátov, uvidíte, že ide o celoeurópsky trend. Neustále sa zlepšujúca bezpečnostná výbava automobilov sa skrátka musela niekde prejaviť. Polícia SR má evidentne tendenciu označovať v hodnoteniach svojej práce akékoľvek priaznivé trendy, ako keby šlo o jej zásluhu - teda napríklad aj medziročný pokles krádeží či inej kriminality ("Polícia SR v roku 2011 znížila nápad krádeží vlámaním s ročným poklesom 12%").
Aká (ne)bezpečná je cestná doprava na Slovensku?
K najvýznamnejším funkciám polície nepatrí len objasňovanie trestnej činnosti, ale aj dohľad nad bezpečnosťou a plynulosťou cestnej premávky. V tejto oblasti by nadpriemerné počty policajtov mohli byť potrebné pri nadpriemernej hustote premávky alebo vysokej nehodovosti. Realita je však opačná, stupeň motorizácie občanov Slovenska je v porovnaní s inými európskami krajinami jedznoznačne podpriemerný:
Máme teda málo áut, ale čo ak sú u nás vodiči nadpriemerne nedisciplinovaní? Čo ak máme veľa dopravných nehôd? Nuž, ale čísla hovoria, že počtom zranených pri dopravných nehodách v pomere k celkovej populácii Slovensko taktiež nevyčnieva nad iné krajiny:
A to ani v prepočte na počet automobilov:
Záver: Všetko má mať svoju mieru
Je otázne, či si Slovensko pri nedostatku peňazí na vzdelanie a infraštruktúru, tlakoch na konsolidáciu, relatívne nízkej kriminalite i nehodovosti môže dovoliť financovať jeden z najväčších policajných aparátov v Európe. Krajiny, ktoré majú podobne vysoký počet policajtov na obyvateľa, majú v porovnaní so Slovenskom okrem vyššej miery kriminality aj celkovo štedrejšie nastavený štátny rozpočet. Výdavky určené na vnútorný poriadok a bezpečnosť v týchto krajinách zaťažujú verejné financie menším podieľom ako na Slovensku. A do toho všetkého prichádza ešte aj projekt ESO, ktorý ešte viac nafúkne aparát ministerstva vnútra.
Nechcem hodnotiť prácu individuálnych policajtov ani nechcem degradovať hodnotu polície ako inštitúcie. Myslím, že práca policajta je záslužná, potrebná a v mnohých prípadoch aj nebezpečná. Ale tak ako iné výdavky štátu, aj výdavky na políciu musia byť adekvátne reálnym potrebám i finančným možnostiam. Nie je únosné, aby vláda na jednej strane navrhovala škrtať rodinné prídavky, a na druhej strane požadovala ďalšie nafukovanie policajného aparátu, keď náš sociálny systém už aj tak patrí k najskromnejším a naopak policajný aparát k najväčším. Aj bezpečnosť štátu sa musí riadiť princípmi ekonomickej efektivity a proporcionálnosti.
Takže nie viac policajtov, pán minister, ale menej.
