Demokracia nie je len o voľbách, ktoré sa konajú raz za 4 roky. Ak má demokracia fungovať, je nevyhnutné, aby existovali nezávislé inštitúcie, ktoré ju chránia, kontrolujú politikov a zabraňujú vplyvným ľuďom v zneužívaní moci. Samotná prítomnosť inštitúcií ešte nič neznamená. Ak nie sú nezávislé a ovládajú ich politici či oligarchovia, strácajú na význame. Deje sa to zvlášť v mladých demokraciách akou je Slovensko, kde politická kultúra nie je samozrejmosťou.
Azda najvypuklejším príkladom je dlhoročná nečinnosť policajtov, prokuratúry a súdov v najväčších kauzách. Menej viditeľné sú dôsledky personálnych zásahov do činnosti Protimonopolného úradu, či Úradu pre reguláciu sieťových odvetví. Z posledných mesiacov rezonuje pokus o obsadenie NBS politikmi, ako aj pokus o oslabenie nezávislosti Ústavného súdu. Tieto a mnohé iné zásahy okliešťujú nezávislosť inštitúcií, čoho dôsledkom je pokles dôvery v demokraciu a rastúca podpora populistických a extrémistických strán.
Našou dlhodobou motiváciou a hlavným cieľom portálu institucie.ineko.sk je otvárať diskusiu o postavení nezávislých inštitúcií v štáte. O nedostatočnej legislatíve, netransparentnom obsadzovaní najvyšších postov, ktoré sa deje politickými nomináciami alebo priamym prechodom aktívnych elitných politikov na čelo týchto inštitúcií. Našou snahou je priniesť návrhy a odporúčania na riešenie identifikovaných problémov.
Index hodnotenia nezávislosti
Portál nadväzuje na analýzu „Ako posilniť nezávislosť a odbornosť verejných inštitúcií“, ktorú sme zverejnili v júni 2018. V projekte sme sa bližšie pozreli na mieru nezávislosti vybraných 18 inštitúcií. Zostavili sme index, ktorý zohľadňuje spôsob obsadzovania a odvolávania kľúčových aktérov, suverenitu, finančnú nezávislosť inštitúcií a ich zamestnancov, či postavenie vnútorných rozhodovacích a kontrolných mechanizmov.
Rebríček nezávislosti inštitúcií
Zdroj: institucie.ineko.sk
Po zohľadnení piatich kategórií v rámci našej metodiky sme zistili, že najnezávislejšou inštitúciou je Národná banka Slovenska (NBS) spolu s Radou pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ), za nimi nasleduje Ústavný súd SR. V nezávislosti najviac zaostávajú Finančné riaditeľstvo SR (FR), Štatistický úrad SR a Dopravný úrad. Na všetky z nich má vláda výrazný vplyv.
Čo hodnotíme
Dobrým príkladom je rozdielne postavenie členov RRZ a prezidenta finančnej správy. RRZ je kolektívny orgán zložený z troch členov, ktorí sú obsadzovaní rôznymi spôsobmi a ich funkčné obdobie je 7 rokov. Predsedu rady volí 90 poslancov NRSR na návrh vlády, jedného člena rady volí NRSR nadpolovičnou väčšinou na návrh prezidenta a ďalšieho volí NRSR nadpolovičnou väčšinou na návrh guvernéra NBS. Títo všetci aktéri sa podieľajú aj na ich odvolaní, no to je možné len v prípade zákonom prísne stanovených podmienok. Naopak prezident finančnej správy nemá funkčné obdobie a vymenúva a odvoláva ho minister, ktorému je priamo zodpovedný. To znamená, že k odvolaniu prezidenta finančnej správy môže dôjsť aj bez udania dôvodu.
Okrem spôsobu menovania a postavenia najvyšších predstaviteľov hodnotenie zohľadňuje suverenitu inštitúcií, ktorá je v niektorých prípadoch obmedzená zo strany vlády. Pri ostatných ústredných orgánoch štátnej správy, ktorými sú Úrad pre verejné obstarávanie (ÚVO), Protimonopolný úrad (PMÚ) a Štatistický úrad (ŠÚ) rozhoduje vláda o vymenovaní a odvolaní generálneho tajomníka služobného úradu. Vláda týmto inštitúciám ďalej schvaľuje organizačné poriadky, štatúty a aj zahraničné pracovné cesty ich predsedom, čo znižuje ich suverenitu.
Pozreli sme sa aj na postavenie kontrolných a spolurozhodovacích orgánov (rád), ktoré rozhodujú napríklad o rozkladoch rozhodnutí. V prípade ÚVO a PMÚ sú členmi kontrolných orgánov predsedovia úradov, ktorí môžu byť v konflikte záujmov, kedy popri riadení úradu rozhodujú aj o rozkladoch v konaniach, ktoré úrady vydávajú.
Do celkového hodnotenia sme ďalej zahrnuli platy, keďže predpokladáme, že funkcionári a zamestnanci sú v prípade adekvátneho ohodnotenia menej náchylní podľahnúť tlakom, ktoré by mohli znížiť nezávislosť v ich rozhodovaní. Najviac bodov v tejto kategórii získala NBS. Podľa našich zistení, členovia bankovej rady zarábali v roku 2017 v priemere 10 283 € mesačne a zamestnanci 2 239 €. Najmenej bodov v tomto hodnotení získal Štatistický úrad. V roku 2017 zarábal predseda ŠÚ v priemere 3 154 €, čo tvorí menej ako tretinu platu člena bankovej rady v NBS. Zamestnanci štatistického úradu sú v platoch na úplnom chvoste nami hodnotených inštitúcií s priemerným mesačným platom 1 019 € v hrubom.
Čo odporúčame
Z odporúčaní na posilnenie nezávislosti inštitúcií vyberáme:
Odporúčame pravidelne merať a zverejňovať výsledky práce konkrétnych inštitúcií na základe definovaných cieľov a ukazovateľov. Posilnením verejnej kontroly sa zníži potreba kontroly zo strany politikov, čo umožní ďalej posilňovať nezávislosť inštitúcií od politických aktérov.
Navrhujeme zaviesť zákonnú podmienku otvoreného výberového konania, do ktorého sa bude môcť zapojiť každý uchádzač bez obmedzení viazaných na štátnu príslušnosť, bez potreby nominácie a po splnení zákonných kritérií.
Navrhujeme, aby bolo povinným kritériom pre vrcholných predstaviteľov nezávislých inštitúcií ovládanie aspoň jedného svetového cudzieho jazyka, ktoré bude podrobené testovaniu.
Navrhujeme zvážiť vytvorenie osobitnej agentúry pre výber čelných predstaviteľov, resp. povinnosť realizovať výber s asistenciou profesionálnej súkromnej agentúry. Agentúra zabezpečí súlad uchádzača so zákonom stanovenými kritériami.
Odporúčame, aby sa verejné vypočutie uskutočňovalo vo všetkých prípadoch výberových konaní na vrcholné pozície nezávislých inštitúcií. Podmienkou je, aby bolo vypočutie nahrávané na video, zverejnené a vysielané online.
Navrhujeme zriadiť odbornú vypočúvaciu komisiu. Komisia bude zložená z expertov nominovaných poslaneckými klubmi, vládou a prezidentom.
Navrhujeme, aby pri vybraných inštitúciách predsedu úradu alebo predstaviteľov kolektívnych riadiacich orgánov vymenúval prezident na návrh NRSR. Ak je kandidát zvolený 3/5 väčšinou všetkých poslancov Národnej Rady SR, vymenuje ho prezident do funkcie. Ak je zvolený jednoduchou väčšinou všetkých poslancov, má prezident možnosť nevymenovať zvoleného kandidáta do funkcie, pokiaľ na to existujú významné dôvody.
Navrhujeme, aby bolo odvolanie možné výhradne s potrebným odôvodnením a aby sa na procese odvolania podieľali rovnakí aktéri ako pri voľbe.
Navrhujeme zákonom ustanoviť, aby sa členovia kolektívne riadiacich, rozhodovacích a kontrolných orgánov obmieňali postupne a v rovnakých cykloch.
Pre vedúcich predstaviteľov, podpredsedov a členov riadiacich výkonných a kontrolných orgánov navrhujeme ustanoviť podmienku nezlučiteľnosti v politickej strane alebo hnutí. Zároveň odporúčame, aby nebol možný priamy prechod politikov do vrcholných pozícií nezávislých inštitúcií, ale aby bol tento prechod možný len s odstupom niekoľkých rokov.
Komplexné hodnotenie inštitúcií a úplný zoznam odporúčaní a ich celé znenie nájdete na našom portáli institucie.ineko.sk. Metodiku hodnotenia nezávislosti, ako aj odporúčania budeme ďalej spresňovať na základe najlepších skúseností zo zahraničia a diskusií s odborníkmi.
Tento blog ako aj portál je súčasťou projektu „Ako posilniť nezávislosť a odbornosť verejných inštitúcií“, ktorý bol podporený organizáciou Center for International Private Enterprise (CIPE) a nadáciou Konrad Adenauer Stiftung v Bratislave.
Adam Kušnirik, analytik INEKO
Ak sa Vám aktivity a činnosť inštitútu INEKO zdajú prínosné, budeme radi, ak nás podporíte v našej ďalšej práci. Ďakujeme.
