Legislatíva v minulosti
V predchádzajúcom čísle sme spomínali rakúsko-uhorskú legislatívu ohľadom hradenia bystrín, strží a výmolov. Rakúsky zákon č. 117/1884 O opatreniach k neškodnému odvádzaniu horských vôd ukladal vykonávať opatrenia v toku i mimo neho. V toku to bolo zriaďovanie opatrení ako sú prahy, hrádze a stavy. Mimo toku vegetačné úpravy a zavedenie či vylúčenie istých spôsobov ako využívať lesy, pastviny a iné pozemky, rovnako i spôsobov, ako sa majú plodiny dopravovať domov. Pozemky, na ktorých sa mali robiť opatrenia sa mali buď vyvlastniť alebo ich majiteľ bol povinný opatrenia strpieť (v oboch prípadoch za primeranú náhradu). Priestupky proti nariadeniam o využívaní pozemkov bolo možné potrestať pokutou od 5 do 200 zlatých, alebo väzením od 1 do 40 dní. Plodiny dopravované proti predpisom bolo možné čiastočne alebo úplne zhabať. V prípade, že priestupkom vznikla značná škoda, pokuta mohla byť zvýšená až na 500 zlatých a trest väzením až na tri mesiace. Pokuty, respektíve výťažok z predaja zhabaných plodín boli použité na udržiavanie oných opatrení.
Uhorský zákon XII/1894 O poľnom hospodárstve a poľnej polícii sa venoval hradeniu strží a výmolov. Na vymletých a vymletím ohrozených územiach bolo možné zakázať pasenie dobytka čiastočne alebo úplne, úrady mohli nariadiť potrebné ochranné opatrenia, prípadne zalesnenie týchto území. Zákon rovnako ukladal zalesniť existujúce pusté územia ... ktoré sú vhodné na zalesnenie a iným spôsobom ich nemožno rozumnejšie využiť. Ak by zainteresované strany, napríklad príslušný statkár, nevykonali úradom nariadené opatrenia v určenej lehote bez prijateľného odôvodnenia, mohli byť potrestané opakovaným peňažným trestom do 200 korún. Mesačný plat úradného lekára vtedy bol 175 korún.
Cieľom vyššie uvedených opatrení bolo zníženie povrchového odtoku vody z krajiny a v dôsledku toho zmiernenie povodňových vĺn, ale i zníženie vodnej erózie, obohatenie podzemných vôd a pôdnej vlhkosti a ďalšie efekty. V súčasnosti si legislatíva a úrady málo všímajú tých, ktorí svojou činnosťou prispievajú ku vzniku povodní zvyšovaním odtoku vody z krajiny, napríklad obrábaním pôdy po spádnici či vytváraním rýh ťahaním dreva na lesných cestách. Úrady takéto počínanie netrestajú a neukladajú povinnosť vykonať opatrenia na nápravu. Naopak, legislatíva a niektoré úrady majú tendenciu vytvárať problémy tým, ktorí sa snažia o zmiernenie povodňových vĺn a erózie znížením povrchového odtoku vody z krajiny.
Stavby?
V rámci Programu revitalizácie krajiny a integrovaného manažmentu povodí SR v rokoch 2010-2012 boli plánované najmä nasledovné opatrenia: odrážky na zvážniciach a približovacích linkách; zasakovacie jamy a pásy pri cestách; zádržné jazierka v priekopách ciest; zábrany z drevoodpadov na svahoch; zavodňovacie pásy na rozhraní lesnej a poľnohospodárskej pôdy; zvyšovanie lesnatosti územia; zaceľovanie a prehrádzanie strží; vŕbové záplety, obnova medzí; vrstevnicové zavodňovacie ryhy; zasakovacie jamy, zádržné jazierka, obnova mokradí; zaceľovanie a prehrádzanie strží; vegetačné opatrenia, vhodné plodiny, stromy či kroviny; revitalizácia nevhodne navrhnutých umelých odvodňovacích kanálov. Po vzájomnej dohode obcí a správcov drobných vodných tokov mali byť na drobných vodných tokoch realizované pásy, prahy, stupne a prehrádzky.
Vláda mala na začiatku programu k dispozícii niekoľko právnych rozborov, ktoré sa zhodovali, že pravdepodobne väčšina navrhnutých prác nepodlieha stavebnému zákonu (č. 50/1976 Zb.), pretože sa týka revitalizačných a rekultivačných opatrení v území. Opatrenia, ktoré spadajú pod niektorú časť stavebného zákona, mali byť v zmysle tohto zákona riešené. Niektoré práce (najmä terénne úpravy a zmena odtokových pomerov) predpokladali vydanie rozhodnutia o využívaní územia v rámci územného konania. Podľa týchto právnych názorov príslušný stavebný úrad mohol v tomto rozhodnutí o využívaní územia určiť, že vzhľadom na nepatrný zásah do terénu a minimálny vplyv na životné prostredie sa upúšťa od povoľovania terénnych úprav. V rámci územného konania a pri posúdení konkrétnych projektov sa malo postupovať s vodoprávnymi orgánmi a správcami drobných vodných tokov. V prípade záveru, že ide o stavby, bolo potrebné postupovať podľa § 43 (a nasl.) a v prípade drobných stavieb podľa § 55 stavebného zákona.
Vodoprávne orgány a správcovia drobných vodných tokov posudzovali, či sa v konkrétnych projektoch jedná o vodné stavby podľa ustanovení § 52 zákona č. 364/2004 Z.z. o vodách. Podľa tohto zákona sú vodnými stavbami (všetky) stavby, prípadne ich časti, ktoré slúžia na ochranu pred povodňami (okrem iných). Rokujúce strany po úvodných nedorozumeniach vo veľkej väčšine prípadov rýchlo dospeli k súhlasu, že si nemožno zamieňať pojem objekty protipovodňovej ochrany a pojem revitalizačné opatrenia, ktoré majú aj protipovodňové účinky.
Čierne stavby?
Odporcovia programu z viacerých univerzít, VÚVH, SAV a ďalších organizácií v kolektívne podpísanom článku Koncepcia a realizácia Programu revitalizácie krajiny a integrovaného manažmentu povodí SR (Vodohospodársky spravodajca 3-4, 2012) vyhlásili, že podstatná časť stavieb má charakter „čiernych stavieb" bez vodoprávneho a územného rozhodnutia a bez následnej kolaudácie.
Dôležitou úlohou obcí zapojených do Programu revitalizácie krajiny, popri analýze poškodených úsekov a návrhu revitalizačných opatrení, bolo aj dodržiavanie ďalších povinností vyplývajúcich zo zmluvy medzi obcou a Úradom vlády SR, vrátane dodržiavania potrebných zákonných ustanovení. Obce tak v duchu vtedajšieho výkladu legislatívy vo veľkej väčšine prípadov i postupovali. Počas 1. realizačného projektu, kedy sa opatrenia vykonávali pod dojmom hroziacich povodní, sa povolenia získavali často dodatočne, čo v takýchto prípadoch pripúšťa i stavebný zákon. Konanie na stavebnom úrade bolo počas 2. realizačného projektu podmienkou udelenia finančných prostriedkov z Úradu vlády.
Počet obcí, od ktorých orgán štátnej vodnej správy (obvodný úrad životného prostredia) vyžadoval obstaranie povolenia na uskutočnenie vodnej stavby, bol pomerne nízky. Príslušné úrady sa oveľa častejšie k predloženej projektovej dokumentácii vyjadrovali, že opatrenia nepodliehajú dikcii daných zákonov. V tomto zmysle je pochopiteľné, že veľká väčšina starostov obvinenie zo stavania "čiernych stavieb" v rámci Programu revitalizácie odmieta (graf č.1). To neznamená, že sa také prípady nestali. Starosta Dubovej danú otázku komentoval: nedá sa generalizovať - opatrenia záviseli od „príčetnosti" starostov a realizátorov. V tvrdení odporcov však pravdepodobne možno úspešne spochybniť, že podstatná časť opatrení boli „čiernymi stavbami." Na druhej strane, dodržanie postupu samo osebe nezaručuje bezpečnosť stavby: poznáme prípad na Kysuciach, kedy schválená a skolaudovaná vodná stavba spadla.
Zdá sa, že k filozofii „čiernych stavieb" odporcov programu sa prikláňa i list generálneho riaditeľa sekcie vôd MŽP SR Ing. Dušana Čerešňáka z januára tohto roku, ktorý je adresovaný úradom životného prostredia. Nariaďuje právne preverenie opatrení vykonaných v rámci Programu revitalizácie krajiny. Samotná byrokratická záťaž preverovania okolo 100.000 opatrení je časovo a personálne mimoriadne náročná. Pokiaľ by bol pri posudzovaní opatrení prijatý iný výklad zákona, ako v čase realizácie, znamenalo by to ešte ďalšiu byrokratickú vojnu a ďalšie zbytočné náklady.
Starostovia a realizátori by privítali skôr opačný trend. Starostka Geraltova napísala, že stavebné povolenie na drevené hrádzky mali, ale podľa nej ani by nebolo potrebné. Objavili sa názory, že prahy, stupne, nízke prehrádzky, vsakovacie jamy a podobné opatrenia by sa vo vodnom zákone mali definovať ako drobné vodné stavby s ohlasovacou povinnosťou alebo ako jednoduché vodné zariadenie. Ing. Miroslav Hríb, konateľ spoločnosti Vodales, s.r.o. sa vyjadril, že drobné priečne objekty napr. do výšky 0.3m , ktoré povolil stavebný úrad v obci je potrebné stavať bez zbytočnej byrokracie a tomu aj modernizovať vodný zákon. Problém neadekvátnej legislatívy, jej výkladu a uplatňovania sa prejavila i v odpovediach starostov, ktorí označili aktuálnu byrokraciu vzhľadom na ozdravenie manažmentu vodných zdrojov za kontraproduktívnu (graf č.2).
Vplyv na životné prostredie
V médiách sa vyskytli názory, že budovaním opatreni programu došlo k poškodeniu vzácnych ekosystémov. Vlajkovou loďou týchto názorov bol prípad v Kremnici, kde amatérsky ochranca prírody objavil prítomnosť vzácneho druhu rastliny (Vachta trojlistá) a tvrdil, že údajne došlo k poškodeniu biotopu európskeho významu. Škodu vyčíslil na 60.000 Eur. Šetrenie ukázalo, že vedenie mesta dodržalo predpísaný právny postup, ale o biotope sa v čase realizácie nevedelo. Podľa slov primátorky mesta Zuzany Balážovej na webovej stránke mesta, vybudovaním vodozádržných objektov sa vytvorili vhodné podmienky pre plošné rozšírenie týchto druhov. Sľúbila, že mesto podnikne všetky kroky pre zápis tejto lokality do zoznamu území európskeho významu Natura 2000 /www.kremnica.sk/. Drvivá väčšina starostov v dotazníku odmietla týmto prípadom inšpirovanú otázku, že realizáciou opatrení došlo k poškodeniu vzácnych ekosystémov (graf č. 3).
Ak boli revitalizačné opatrenia realizované na územiach chránených v zmysle zákona č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny, bolo povinnosťou obcí získať od orgánov ochrany prírody potrebný súhlas. Autor tohto príspevku vie o niekoľkých prípadoch, kedy sa tak stalo. Príslušné obvodné úrady životného prostredia mohli tiež vyžadovať, aby boli konkrétne revitalizačné projekty obcí posúdené v zmysle zákona č. 24/2006 Z.z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. V praxi sa objavili tieto požiadavky len v malom počte prípadov.
Vláda mala pred začatím programu k dispozícii právne rozbory, ktoré sa zhodovali, že napriek schváleniu Programu revitalizácie krajiny vládou SR a napriek jeho celoštátnemu významu, jednotlivé opatrenia nespĺňajú prahové hodnoty definované v prílohách zák. č. 24/2006 Z. z. Tieto opatrenia podľa rozboru vracajú poškodený vodný režim krajiny do pôvodného stavu a z týchto a ďalších dôvodov nepodliehajú povinnému posudzovaniu ako strategický dokument štátu. Odporcovia poukázali na skutočnosť, že Program revitalizácie krajiny sa mal predsa posudzovať podľa zák. č. 24/2006, pretože na jeho financovaní sa podieľala Európska únia a dané posudzovanie sa v takých prípadoch vyžaduje. Túto argumentáciu prijala i Európska komisia a požadovala uplatňovanie súvisiacej smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/42/ES z 27. júna 2001 o posudzovaní vplyvov určitých plánov a programov na životné prostredie (smernica SEA).
Spomínané právne úpravy umožňujú výnimku z posudzovania vplyvov na životné prostredie v prípade, že v Programe revitalizácie ide o dokument, ktorého účelom je civilná ochrana. Zástancovia programu prijali postoj, že o civilnú ochranu ide, nakoľko táto je definovaná ako systém úloh a opatrení zameraných na ochranu života, zdravia a majetku, spočívajúcich najmä v analýze možného ohrozenia a v prijímaní opatrení na znižovanie rizík ohrozenia, čo sa veľmi dobre zhoduje so zameraním Programu revitalizácie krajiny.
Hovorí sa, že paragraf je preto taký pokrútený, lebo i zákon možno ohýbať na všetky strany. Sv. Tomáš Akvinský v 13. storočí napísal, že účelom zákona je prispievať k spoločnému dobru ľudí a pre tento cieľ má moc a charakter zákona. Ak sa odkloní od tohto zámeru, stráca záväznú moc. Starostovia v dotazníku sotva označili podrobenie Programu revitalizácie environmentálnemu posudzovaniu za byrokratickú barličku na zabrzdenie programu(graf č. 4) preto, že by ich presvedčila právna argumentácia zástancov Programu revitalizácie a nie odporcov. Ich motívom skôr bolo presvedčenie, že daný program prispieva k spoločnému dobru a preto by ho zákon mal podporovať, kým zlý zákon nemá dostatočnú autoritu.
Dodajme, že sv. Tomáš nevyzýval porušovať zlé zákony. Nie každý je schopný posúdiť spravodlivosť zákona. V prípade bezprostrednej a závažnej hrozby však porušenie zákona pripúšťal. Ten, kto sa v čase takejto krízy rozhoduje o prípadnom porušení zákona, mal by dobre zvážiť dôsledky konania i nekonania a byť pripravený znášať zodpovednosť za svoje rozhodnutie.
Juraj Kohutiar, NPOA
