Je bezúčelné pozbavenie slobody cudzincov v čase Covid-19 v súlade s Ústavou SR?

Písmo: A- | A+

Prvotný šok, ktorý ochromil spoločnosť v začiatkoch pandémie Covid-19, sa postupne pretavil do prijatia opatrení, ktorými štát reagoval na šírenie nového ochorenia. Nové opatrenia sa dotkli aj cudzincov zaistených na Slovensku.

Zaistenie cudzincov je špecifickým inštitútom, ktorý na Slovensku upravuje zákon o pobyte cudzincov. Tento zákon definuje podmienky, za ktorých môžu byť cudzinci, nachádzajúci sa na území Slovenska, obmedzení na osobnej slobode a umiestnení v Útvaroch policajného zaistenia pre cudzincov. V týchto útvaroch žijú cudzinci v režime porovnateľnom s útvarmi na výkon väzby a ústavmi na výkon trestu odňatia slobody v trestnom práve, t.j. nemožnosť sa voľne pohybovať po útvare, vyhradený čas na pobyt na dvore a pod. Dôvody zaistenia cudzincov však nie sú ako v zmienených útvaroch dôvodmi vychádzajúcimi z trestného práva, ale dôvodmi prameniacimi v správnom práve. 

Na čo slúži zaistenie a aké sú limity jeho zákonnosti?

Ak sa pozrieme do zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov, tento inštitút je upravený v jeho ustanoveniach § 88 a nasl. V celej druhej hlave štvrtej časti tohto zákona sa v ustanoveniach skloňuje „účel zaistenia“. Zákonodarca dáva touto úpravou najavo, že zaistenie cudzinca je úzko naviazané na samotný účel zaistenia.

Zákon vymenováva presne deväť prípadov, kedy je účel zaistenia daný, a teda zaistenie cudzinca je zákonné a policajný orgán môže vydať rozhodnutie o jeho zaistení. Ak takýto účel neexistuje, cudzinec nemôže byť zaistený (to napokon stanovuje explicitne samotný zákon v ustanovení § 90 ods. 2 písm. b) bod. 1.). Zjednodušene môžeme povedať, že zaistenie cudzinca je naviazané na účel napr. administratívneho vyhostenia, na účel tzv. „dublinského“ prevozu podľa Nariadenia EÚ č. 604/2013, ktorým sa stanovuje, ktorý členský štát v rámci EÚ je zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl. U žiadateľov o azyl môže byť účelom potreba overiť totožnosť žiadateľa a ďalšie. Zaistenie má však byť vždy posledným prostriedkom, ktorý by mal byť využívaný len v prípadoch, keď nie je možné využiť iné – menej závažné prostriedky.

Táto úprava zodpovedá základným ľudskoprávnym slobodám, tak ako ich na Slovensku garantuje ústavný poriadok. Ak sa pozrieme priamo do čl. 17 Ústavy SR, vidíme, že osobná sloboda sa zaručuje a toto právo na osobnú slobodu môže byť obmedzené len za dodržania prísnych podmienok. Je garantované, že ich splnenie sa musí dať vždy preskúmať súdom.

Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd vo svojom článku 5 ods. 1 písm. f) hovorí: „Každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť. Nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem nasledujúcich prípadov, pokiaľ sa tak stane na základe postupu stanového zákonom: zákonné zatknutie alebo iné pozbavenie slobody osoby, aby sa zabránilo jej nepovolenému vstupu na územie štátu, alebo osoby, proti ktorej sa vedie konanie o vypovedaní alebo vydaní“. Zaistenie, ako formu obmedzenia osobnej slobody na určitý konkrétny účel, možno nariadiť jedine v súlade s touto normou medzinárodného, pre Slovensko záväzného, ľudskoprávneho dokumentu.

Nová legislatíva – zaistenie bez účelu nie je dôvodom na prepustenie zo zaistenia.

Národná rada SR v skrátenom legislatívnom procese schválila zákon č. 73/2020 Z.z., ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony v pôsobnosti Ministerstva vnútra Slovenskej republiky v súvislosti s ochorením COVID-19. Tento zákon nadobudol účinnosť dňa 9.4.2020, pričom priniesol v mnohých ohľadoch funkčné riešenia na vzniknutý chaos. V tomto článku však reagujeme konkrétne len na jeho ustanovenie § 131i ods. 9 v Čl. XVI, ktorým sa upravuje zákon č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov, podľa ktorého „výkon rozhodnutia o administratívnom vyhostení sa odkladá počas trvania krízovej situácie.[1]Tento odklad nie je dôvodom na prepustenie zo zaistenia podľa § 90 ods. 2 písm. b) prvého bodu.

Podľa Európskej komisie opatrenia na elimináciu pandémie spôsobujú „dočasnú nemožnosť návratov do tretích krajín, avšak členské štáty by mali vo svojich snahách pokračovať, pokiaľ je to len možné. ... Dobrovoľné návraty je potrebné uprednostniť, nakoľko sú s nimi spojené menšie zdravotné a bezpečnostné riziká. Štáty by sa mali usilovať o úzku spoluprácu a o zachovanie komunikácie s tretími krajinami ohľadom stotožňovania, dokumentácie a návratov ich štátnych príslušníkov. Vo vzťahu k zaisteniu na účel výkonu vyhostenia komisia dodáva, že „dočasné pandemické opatrenia nemožno vnímať tak, že by automaticky viedli k záveru, že v žiadnom prípade neexistuje reálna perspektíva vyhostenia.“ Naopak, Komisia sa prihovára, aby členské štáty naďalej individuálne v každom prípade posudzovali, či jestvuje reálna perspektíva vyhostenia alebo nie

Ak by sme sa riadili odporúčaním Komisie, tak uzákoniť si, že počas celého obdobia krízy sa nevykonávajú opatrenia smerujúce k návratu zaistených je nielen v rozpore s právom na osobnú slobodu, ale aj s verejným záujmom na urýchlený, účinný a včasný návrat cudzincov, ktorí sa na území zdržiavajú nelegálne. Policajné útvary sú povinné vykonávať úkony smerujúce k návratu s náležitou starostlivosťou. Ustanovenie §131i ods. 9 prvá veta, však policajné orgány dočasne od povinností súvisiacich s výkonom vyhostenia pozbavilo.

Druhú vetu tohto nového ustanovenia považujeme za nesúladnú s Ústavou SR, a to práve jej čl. 17, ktorý osobnú slobodu garantuje a jej obmedzenie oprávňuje len zo zákonom daných dôvodov. Vyššie citované nové ustanovenie takýto dôvod pre obmedzenie osobnej slobody sám neguje, v druhej vete protiústavne uzákoňuje bezdôvodné obmedzenie osobnej slobody. Ak si čitateľ blogu niečo odniesol z právneho výkladu vyššie, dúfame, že to bola skutočnosť, že bez účelu zaistenie nie je zákonné. A to s ohľadom na Európsky dohovor o ľudských právach, Ústavu SR a samozrejme samotný zákon o pobyte cudzincov[2].

Ústavný súd v náleze II. ÚS 264/09, zo dňa 19. októbra 2010 uvádza: „Konanie o zaistení, ktorého sa týkala prejednávaná sťažnosť, a konanie o vyhostení sú síce dve odlišné konania, ale v žiadnom prípade nie sú úplne nezávislé či izolované. Uvedené konštatovanie vyplýva zo samotného účelu zaistenia, ktorým je v danom prípade výkon administratívneho vyhostenia. Zákon umožňuje štátu, aby vo vhodných prípadoch mal vo fyzickej dispozícii osobu, u ktorej prebieha vyhosťovacie konanie, aby mohlo byť vyhostenie realizované. Z tohto pohľadu je potrebné vnímať aj nevyhnutnosť zaistenia. Administratívne zaistenie nemusí byť nevyhnutné tým spôsobom, ako je to pri väzbe v trestnom konaní, kde musia byť naplnené väzobné dôvody.

To však neznamená, že zaistenie môže byť svojvoľné. Jeho limitom je práve naplnenie účelu, a to reálnosť vyhostenia, vyhostiteľnosť cudzinca, pričom konanie o vyhostení musí byť vedené s riadnou starostlivosťou. Priamo dohovor v texte čl. 5 ods. 1 písm. f) uvádza, že pozbaviť osobnú slobodu možno u osoby, proti ktorej prebieha konanie o vyhostenie. Prebiehaním konania nemožno rozumieť len formálne začatie či priebeh takého konania, ale aj reálnosť vyhostenia. Vzťahom medzi zaistením a jeho účelom sa viackrát zaoberal aj Európsky súd pre ľudské práva.“

V namietanom ustanovení však vidíme, že výkon administratívneho vyhostenia zákonodarca odložil na čas po kríze. Ak pôvodný účel zaistenia bol výkon vyhostenia, a tento je nerealizovateľný, účel prestáva trvať. V druhej vete sporného ustanovenia zákonodarca vraví, že odklad realizovateľnosti účelu však nie je dôvodom na prepustenie cudzinca na slobodu. Aj bez trvania účelu môžu teda cudzinca ponechať v zaistení.

Záväzný výklad rovnako nachádzame v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva, ktorý napríklad v rozsudku Al Husin v. Bosna Hercegovina zo dňa 25.6.2019 uvádza: „Pozbavenie slobody musí byť „zákonné“. Ak ide o „zákonnosť“ zaistenia vrátane otázky, či sa dodržalo „konanie predpísané zákonom“, Dohovor sa v zásade odvoláva na vnútroštátne právo a stanovuje povinnosť dodržiavať hmotné a procesné pravidlá vnútroštátneho práva. Dodržiavanie vnútroštátnych právnych predpisov však nestačí: článok 5 ods. 1 okrem toho vyžaduje, aby akékoľvek pozbavenie osobnej slobody bolo v súlade s účelom ochrany jednotlivca pred svojvoľnosťou. Základnou zásadou je, že žiadne svojvoľné zaistenie nemôže byť zlučiteľné s článkom 5 ods. 1 a pojem „svojvôľa“ v článku 5 ods. 1 presahuje rámec nesúladu s vnútroštátnymi právnymi predpismi, takže pozbavenie slobody môže byť zákonné z hľadiska vnútroštátneho práva, ale stále svojvoľné, a teda v rozpore s Dohovorom. Aby nebolo považované za svojvoľné, musí byť zaistenie podľa článku 5 ods. 1 písm. f) vykonané v dobrej viere; musí byť úzko spojené s účelom zaistenia, ktorého sa vláda dovoláva; miesto a podmienky zaistenia musia byť primerané; a dĺžka zaistenia by nemala prekročiť dĺžku primerane vyžadovanú na sledovaný účel (pozri A. a iní proti Spojenému kráľovstvu [GC], č. 3455/05, § 164, EDĽP 2009). Napokon Súd pripomína, že vnútroštátne orgány sú povinné zvážiť, či je vyhostenie realistickou perspektívou a či zaistenie s cieľom vyhostenia je od začiatku odôvodnené a či naďalej zostáva odôvodnené.“

Z citovanej judikatúry jasne vyplýva, že obmedzenie slobody nikdy nemôže byť svojvoľné, a to ani v prípade, ak je sloboda obmedzená na základe zákona. Záruky dôslednej eliminácie svojvoľnosti pri pozbavení osobnej slobody sú sporným ustanovením nefunkčné. Inými slovami, od účinnosti sporného ustanovenia je každý cudzinec zaistený na účel vyhostenia s odkazom na namietané ustanovenie, zaistený svojvoľne.

Ktovie ako dlho súčasná turbulentná situácia potrvá, výhľady do budúcnosti sú veľmi nejasné. Čo však jasné je, že sporné ustanovenie zákona stanovuje, že cudzinci budú počas trvania krízovej situácie bezúčelne zavretí, resp. svojvoľne obmedzení na osobnej slobode. Prvou vetou sporného ustanovenia zákonodarca reaguje na faktické komplikácie výkonu administratívneho vyhostenia počas trvania krízovej situácie. Pravdou je, že súčasná situácia takmer všetky kroky, ktoré sú na jeho realizáciu potrebné, buď obmedzuje alebo niektoré priamo znemožňuje (zatváranie hraníc, obmedzenia krajín pri prijímaní vlastných občanov, závažné komplikácie pri vybavovaní náhradných cestovných dokladov a ďalšie).

Ako riešiť situáciu?

Kresba od jedného z našich klientov zaistených v ÚPZC Medveďov v roku 2015.
Kresba od jedného z našich klientov zaistených v ÚPZC Medveďov v roku 2015. 

Skrátená odpoveď – nie protiústavnym spôsobom. Liga za ľudské práva apeluje na zainteresované štátne orgány, poďme spoločne nájsť funkčné riešenie, ktoré zabezpečí nielen verejný záujem na kontrole pohybu a pobytu cudzincov na našom území, ale aj ich práva v súlade s Ústavou a Dohovorom. Mnohé krajiny – členské štáty EÚ, už v súvislosti s šírením ochorenia zatvorili podobné útvary zaistenia pre cudzincov (napr. Španielsko o čom informujú španielske noviny Euroweekly.

Komisárka Rady Európy pre ľudské práva uvádza: “V súvislosti z globálnou pandémiou Covid-19, mnohé členské štáty museli suspendovať nútené návraty osôb, ktoré nemajú oprávnenie zotrvať na ich území, vrátane tzv. Dublinských návratov, a nie je jasné, kedy tieto budú môcť byť zrealizované. Podľa medzinárodného práva, zaistenie migrantov na účel takýchto návratov je zákonné iba dovtedy, kým je jasné, že návraty sú uskutočniteľné. Táto perspektíva očividne je v súčasnej dobe v nedohľadne. Navyše, útvary policajného zaistenia pre cudzincov vo všeobecnosti poskytujú len veľmi chabé možnosti pre dodržiavanie sociálneho dištancu a ďalších opatrení na ochranu migrantov a personálu zaistení pred infekciou Covid-19.

Slovenská právna úprava už pozná nástroje – alternatívy zaistenia, ktoré majú byť použité namiesto inštitútu zaistenia, priam žiada ich uprednostniť. Ministerstvu vnútra SR sme od roku 2016 opakovane predkladali návrhy, ktorými by bolo možné uvedené alternatívy zaistenia uviesť do praxe zabezpečením materiálnych podmienok. V minulosti počas tzv. „utečeneckej krízy“ boli cudzinci mimoriadne namiesto zaistenia umiestňovaní alternatívne do Pobytového tábora v Opatovskej Novej Vsi, ktoré riadne slúži výlučne pre žiadateľov o azyl. Máme za to, že mimoriadna situácia vyžaduje mimoriadne riešenia a cudzinci nemôžu zostávať v pozbavení osobnej slobody v rozpore s ústavou a medzinárodnými záväzkami Slovenskej republiky.

Autorka článku: Barbora Olžbutová, junior pránička Ligy za ľudské práva

[1] Krízovú situáciu definuje samotné ustanovenie § 131i v ods. 1 – jedná sa o stav počas trvania mimoriadnej situácie, núdzového stavu alebo výnimočného stavu vyhláseného v súvislosti s ochorením COVID-19. Ten Vláda SR vyhlásila s účinnosťou od 16. marca 2020 a stále trvá.

[2] por. § 90 ods. 1) písm. d) zákona o pobyte cudzincov: „Policajný útvar je povinný skúmať po celý čas zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny, či trvá účel zaistenia.“ a § 90 ods. 2) písm. b) bod 1: „Zariadenie je povinné prepustiť bez zbytočného odkladu zaisteného štátneho príslušníka tretej krajiny, ak zanikol účel zaistenia.“

Skryť Zatvoriť reklamu