Na Slovensku sa v roku 2018 uviedlo na trh 499 tis. ton obalov a 100 tis. ton neobalových výrobkov, ktoré spadajú pod rozšírenú zodpovednosť výrobcov (RZV) organizovaných v rámci organizácii zodpovednosti výrobcov (OZV). Okrem toho sa ročne uvedie približne 46 tis. ton obalov cez individuálne plnenie. Až 83 % zo všetkých uvedených obalov a neobalov bolo vyrobených zo skla, plastu alebo papiera a lepenky, pričom papier a lepenka tvoria približne dve pätiny všetkých uvedených množstiev. Miera recyklácie plastových obalov sa síce približuje k 50 %, u neobalov je to však len 11 %. Rozdiel je daný tak z dôvodu vyššieho znečistenia neobalov, ako aj materiálového zloženia. V schéme je aktuálne zapojených viac ako 16 tisíc výrobcov obalov a 3 tisíc výrobcov neobalov, z ktorých väčšina si plní svoje povinnosti kolektívne prostredníctvom OZV.
Inštitút environmentálnej politiky (IEP) v rámci analýzy Ako pretriediť triedený zber sa na problematiku podrobne pozrel a pokúsil sa identifikovať slabé miesta súčasného systému triedeného zberu.
Triedený zber, ktorý financujú výrobcovia obalov a neobalových výrobkov v rámci RZV, funguje na Slovensku zjednodušene takto: Občan vyhodí obal do triedeného zberu. Zberová spoločnosť, s ktorou má obec podpísanú zmluvu, tento odpad vyzbiera zberovými vozidlami, odvezie ho do závodu na dotriedenie. Následne ho odovzdá, resp. odpredá odberateľom jednotlivých materiálov, ktorí ho zrecyklujú. Obec má uzavretú zmluvu aj s jednou OZV. Tá vyzbiera poplatky od výrobcov a použije ich na preplatenie nákladov obce s triedeným zberom, ktoré pre ňu vykonala zberová spoločnosť.
Výrobcovia si môžu povinnosti, ktoré im vyplývajú zo zákona, zabezpečiť individuálne alebo kolektívne. Prvá možnosť je pomerne zriedkavá, v druhom prípade sú tieto úkony zabezpečované tzv. organizáciou zodpovednosti výrobcov (OZV), ktorá je vlastnená výrobcami, zastupuje ich a jej účelom nie je dosahovať zisk. Všetky OZV sú združené v Koordinačnom centre (KC), ktoré zabezpečuje zlosovanie obcí bez zmlúv. OZV je prostredníkom v systéme: financuje, a teda nepriamo zabezpečuje triedený zber, recykláciu, propagačno-vzdelávacie aktivity a môže obci navrhovať zmeny triedeného zberu. Na to, aby mohla tieto aktivity finančne pokryť, vyberá poplatky od výrobcov. Konkrétny poplatok závisí od materiálu, z ktorého je obal, resp. neobal, vyrobený a od množstva, ktoré výrobca ročne uvedie na trh.
Jednotlivé subjekty v systéme RZV majú prirodzene protichodné záujmy. Záujem obcí je mať čo najkomfortnejšiu službu, čo ale stojí peniaze. Túto službu zabezpečujú zberové spoločnosti, ktorých cieľom je mať čím vyššie príjmy a čím nižšie náklady. Za vykonané služby zberovým spoločnostiam platí OZV, tá ale chce platiť čím menej, lebo jednak musí konkurovať ostatným OZV a po druhé, háji záujmy výrobcov, ktorí chcú na poplatkoch platiť čo najmenej. Do toho celého vstupuje štát, ktorého úlohou je nastaviť vzťahy medzi jednotlivými subjektami tak, aby systém plnil to, čo má, a to pri optimálnych nákladoch.
Cieľom odpadového hospodárstva v oblasti nakladania s odpadmi z obalov je do konca roku 2025 dosiahnuť mieru recyklácie najmenej 65 % a do konca roku 2030 70 % z celkovej hmotnosti odpadov z obalov. Zákon definuje aj minimálne ciele miery recyklácie pre vybrané obalové materiály. Okrem toho OZV musia zabezpečovať minimálnu úroveň vytriedenia komunálneho odpadu z celkového potenciálu vzniku odpadov z obalov a neobalových výrobkov.
V roku 2018 vynaložili OZV celkovo 44 miliónov eur, čo možno stotožniť s nákladmi celého systému triedeného zberu, vrátane administratívy a podporných činností. Na Slovensku bolo v roku 2020 pre obaly a neobaly autorizovaných 10 OZV, z toho dve – ENVI-PAK a NATUR-PACK – tvoria takmer 90 % trhu.
Obce dnes dotujú odpadové hospodárstvo, čo znižuje obyvateľom motiváciu triediť. Obec dokáže mieru triedenia ovplyvniť aj typom zberu. Ideálnym scenárom je aplikácia tzv. množstvového zberu, kedy občan priamo platí za odpad, ktorý vytvorí. Dnes však takto za odpad platí len 13 % obyvateľov SR. Podľa analýzy IEP Spravodlivé odpady množstvový zber na Slovensku znižuje produkciu zmesového komunálneho odpadu na obyvateľa v priemere o 22 % (pri použití žetónového zberu až o 31 %) a triedenie zvyšuje o 15 % v prípade plastov a o 9 % pri skle.
Aby boli poplatky pre výrobcov spravodlivé a viedli k predchádzaniu vzniku odpadu, IEP navrhuje:
- Znevýhodniť ťažšie recyklovateľné materiály vyššími poplatkami. Poplatky, ktoré platia výrobcovia za uvedené obaly a neobalové výrobky, sa v závislosti od materiálu zásadne nelíšia a nezodpovedajú nákladom na ich spracovanie. Environmentálne prijateľnejšie materiály tak dnes dotujú tie škodlivejšie. Riešením je diferenciácia sadzieb, aby odzrkadľovali náklady ukončenia životného cyklu a penalizovali nerecyklovateľné materiály.
- Dôsledne vyžadovať zodpovednosť za vzniknutý odpad. OZV by mali zabezpečiť oddelený zber všetkého, čo spadá pod RZV. Už dnes im to prikazuje zákon, viaceré OZV, samosprávy a zberové spoločnosti však nabádajú ľudí, aby časť výrobkov, ktoré sa nedajú zrecyklovať, hádzali do komunálneho odpadu. Ten ale financujú občania cez poplatky za odpad, a výrobcovia sa tak vyhýbajú zodpovednosti a nákladom za tie najnákladnejšie materiály.
- Rozšíriť zodpovednosť výrobcov o náklady na odstraňovanie litteringu. Napriek dlhodobej snahe je voľne pohodený odpad (littering) stále významným environmentálnym problémom (v SR sa len pri čistení ulíc vyzbiera 30 000 tohto odpadu). Keďže jeho značnú časť tvoria obaly a neobalové výrobky ako napr. cigaretové ohorky, Európska komisia zavádza podieľanie sa výrobcov na nákladoch na odstraňovanie litteringu. Slovensko by preto malo zistiť rozsah, štruktúru a náklady litteringu a následne ho plne integrovať do systému RZV.
Na zabezpečenie dostatočných podmienok na triedenie pri najnižších možných nákladoch je nutné:
- Združovať samosprávy do väčších celkov. Dnes si väčšina obcí, vrátane tých najmenších, zabezpečuje odpadové hospodárstvo samostatne. Slabá vyjednávacia pozícia voči OZV a zberovým spoločnostiam tak vedie k neadekvátnej kvalite služieb. Obstarávanie služieb spoločne je pritom prirodzene nákladovo efektívnejšie, čo dokazuje tak regionálne fungovanie zberových spoločností, ako aj pozitívne príklady spolupráce samospráv v zahraničí i na Slovensku.
- Zaručiť stabilitu systému a predvídateľnosť zmluvných vzťahov. OZV dnes dosahujú rovnováhu medzi zazmluvnenými obcami a výrobcami fluktuáciou obcí a len v roku 2019 si OZV vymenilo 400 obcí. Systém, ako je nastavený dnes, tak nedokáže obciam zabezpečiť stabilitu triedeného zberu. Riešením je aplikácia rakúskeho modelu zdieľania nákladov medzi OZV, kde sú jednotlivým OZV zlosovaním určované regióny a náklady sú vykazované do koordinačného centra, ktoré ich na základe aktuálnych podielov zazmluvnených výrobcov vyrovnáva medzi OZV. Zmluvy medzi samosprávami, zberovými spoločnosťami a OZV by mali byť uzatvárané na dlhšie obdobie a okolnosti ich vypovedania musia byť jednoznačné. Zákonom stanovený minimálny trhový podiel zase predíde špekulatívnemu zakladaniu OZV, ktoré majú problém financovať triedený zber.
- Obstarávať služby triedeného zberu pre obce cez tendre. Pre nákladovo efektívny triedený zber je kľúčová konkurencia medzi zberovými spoločnosťami, lebo na ich úrovni sa štandardne nachádza viac ako 85 % nákladov systému. Ich spôsob výberu dnes často nie je efektívny ani transparentný. V zahraničí sa preto zberové spoločnosti vyberajú cez tendre, ktoré presne definujú popis jednotlivých čiastkových úkonov, rozdelenie nákladov, mechanizmy kontroly ich opodstatnenosti a v ideálnom prípade vyžadujú povinnú elektronickú evidenciu zberu odpadov.
- Zabezpečiť povinný minimálny štandard služby a adekvátnu infraštruktúru na triedenie. Zber triedeného odpadu dnes nie je na celom území Slovenska plne zabezpečený a obce čiastočne suplujú úlohu zberových spoločností a OZV. Môže za to aj absencia minimálneho štandardu služby, na čo Slovensko upozornila aj Európska komisia. Slovensko by ho preto malo definovať a povinne vyžadovať realizáciu zberu triedeného odpadu vo vzdialenosti maximálne 150 metrov od bydliska tvorcu odpadu. Zároveň je nutné zabezpečiť obyvateľom adekvátnu infraštruktúru na triedenie, ktorá je v niektorých oblastiach nedostatočná. Týka sa to najmä sídlisk, prímestských satelitov, lazov, ale aj vymierajúcich obcí. Zlepšiť stav možno spresnením už existujúcich regulácií, ako je štandard zberu, či ciele zberu. Dve tretiny obcí totižto dnes dotuje odpadové hospodárstvo, čo obyvateľom významným spôsobom znižuje motiváciu triediť a navyše je to v rozpore s platnou právnou úpravou. Preto by mali obce spolu s OZV zodpovedať za plnenie cieľov zberu.
Spravodlivý systém, ktorý obchádzanie pravidiel adekvátne trestá, si bude vyžadovať:
- Vykonávať externý audit výrobcov. Systém RZV je náchylný na vyhýbanie sa plneniu povinností, či podhodnocovanie uvedených množstiev. OZV majú povinnosť kontrolovať zazmluvnených výrobcov, keďže výrobcovia sú zdrojom ich príjmov, nachádzajú sa v konflikte záujmov a efektivita takejto kontroly je diskutabilná. Vo viacerých krajinách preto vykonávajú audit výrobcov nezávislé tretie externé subjekty. Vyhýbanie sa povinnostiam možno obmedziť aj oboznamovaním s povinnosťami a vyžadovaním zapojenia sa do RZV už v rámci povolenia na podnikanie.
- Zlepšiť kontrolnú činnosť a zber údajov. Nedostatočné kapacity Slovenskej inšpekcie životného prostredia sťažujú výkon kontroly. Tá preto často nejde do hĺbky, pričom absentuje kontrola účelu použitia prostriedkov OZV. Lepším zberom údajov možno čiastočne zautomatizovať kontrolu, ako aj znížiť administratívnu záťaž OZV.
- Uplatňovať jasné a motivačné pokuty. Zákon o odpadoch dnes síce poskytuje priestor na udeľovanie vysokých pokút, veľké rozpätia však v praxi vedú k pokutám blízko spodnej hranice. Prečiny OZV boli takmer bezvýhradne riešené v konaní o zrušení autorizácie, ktoré viedli buď k odobratiu autorizácie, alebo nápravným opatreniam bez pokuty. Kontrolné orgány by mali vo väčšej miere využívať pokuty, ktorých výška by mala byť presne definovaná, ideálne naviazaná na mieru porušenia ustanovenia. Okrem toho je nutné zabezpečiť, aby výrobca niesol konečnú zodpovednosť za nesplnené povinnosti, ktoré na OZV preniesol.
Na internetovej stránke IEP nájdete aj ďalšie diskusné štúdie a komentáre:
