Pre pochopenie nasleduje krátka história národnej zvrchovanosti v EÚ.
Príbeh sa začína tesne po druhej svetovej vojne. Všetci európski politici vtedy rozmýšľali nad tým, ako zabrániť ďalšej vojne. Generácia, ktorá sa vtedy dostala k moci mala v živej pamäti dve svetové vojny a už nemala záujem o žiadnu ďalšiu. Ak niekto zapochyboval o tom, že na veci záleží, stačilo pozrieť na trosky za oknom, alebo spomenúť si na mŕtvych priateľov a otázka opäť nadobudla pôvodnú dôležitosť.
Tým, čo vedeli aspoň trošku o európskej histórii tiež bolo jasné, že nejde len o posledné dve vojny. Za predošlých štyristo rokov viedlo len Nemecko s Francúzskom dvadsaťšesť vojen. Inak povedané, vojny neboli nejaké výnimky, ale bežný, každých pár desaťročí sa opakujúci jav. A tak predstava, že by sa Európania roku 1945 zrazu nejako poučili a dokázali bez zásadnej zmeny európskeho mocenského systému žiť ďalej v mieri by bola nebezpečne naivná.
Ako riešenie sa ponúkali dve možnosti, z ktorých ani jedna nevyzerala príliš nádejne. Na jednej strane to boli ľudia, ktorí horlili sa Spojené Štáty Európske, teda za úplnú integráciu európskych krajín do jediného federálneho štátu.
Snahy federalistov boli už od začiatku odsúdené na neúspech. Na spájanie neexistovala politická vôľa. Prečo by sa mala napríklad Británia, víťazná mocnosť, podriadiť nejakej spoločnej vláde, kde by bolo zastúpené aj porazené Nemecko? Prečo by to malo urobiť Francúzsko? A keď už sme pri tom, prečo Nemecko? A prečo hocikto iný? Nikto sa nikdy nechce dobrovoľne vzdať možnosti robiť si, čo sa mu zachce.
Na druhej strane stáli tí, ktorí chceli, aby sa európske krajiny síce spojili do spoločnej nadnárodnej organizácie, ale aby to bola organizácia na spôsob OSN, kde by si každá krajina zachovala plnú národnú zvrchovanosť.
Zástancom tejto druhej línie sa podarilo roku 1949 vytvoriť Radu Európy, organizáciu podobnú OSN, ale obmedzenú na Európsky kontinent. (Nemýliť si s Európskou Radou, čo je inštitúcia v rámci EÚ!) Tým, čo už mali skúsenosti s takýmito organizáciami však bolo už od začiatku jasné, že nová inštitúcia bude v podstate bezzubá.
Jean Monnet, jeden z otcov zakladateľov Európskej Únie píše napríklad o tom, ako prebiehali rokovania v medzivojnovej Lige Národov, predchodkyni OSN:
Bolo to na stretnutí Rady, kde sa diskutovalo o svetovej distribúcii surovín. Taliansky predstaviteľ, Marchese Imperiale, naliehal na to, aby sa prijalo isté riešenie. Ako zvyčajne, britský predstaviteľ, lord Balfour, vyzeral ako keby spal. Keď prišiel na rad, postavil sa povedal: "Vláda Jeho Veličenstva je proti." Potom upadol späť do driemot. Otázka tak bola rozhodnutá.
Aby sme uviedli aj príklad zo súčasnosti, spomeňme si na bezpečnostnú rada OSN, kde každý Americký, či Britský návrh vetuje Rusko a Čína a každý Ruský, či Čínsky vetujú zas Spojené Štáty a Británia.
Jean Monnet je zaujímavá a dnes takmer úplne zabudnutá postava - pričom je ťažko spomenúť si na niekoho kto by mal podobne výrazný vplyv na dnešnú organizáciu Európy. Roku 1945 mal už Monnet na svojom konte prekvapivé množstvo rôznorodých úspechov. Ak pominieme to, ako sa mu roku 1940 podarilo presvedčiť Chruchilla a de Gaulla, aby sa zasadili za vytvorenie jednotného Anglo-Francúzskeho štátu (čo nakoniec nevyšlo, pretože Francúzsko podpísalo prímerie s Nemeckom) tak treba spomenúť koordináciu vojnového hospodárstva Británie a Francúzska za prvej svetovej vojny, akcie uskutočnené v rámci Ligy Národov (riešenie Sliezskeho problému, záchrana krvácajúceho hospodárstva nového Rakúskeho štátu) ako aj hospodársku koordináciu medzi Spojencami za druhej svetovej vojny, ktorá podľa slov ekonóma Maynarda Keynesa skrátila vojnu o celý jeden rok.
Ak vychádzame z Monnetových pamätí, už niekedy roku 1947 mu bolo jasné, že celý európsky problém sa točí okolo otázky národnej zvrchovanosti.
Ak je každá krajina úplne zvrchovaná, krajiny jednoducho nedokážu dlhodobo spolupracovať.
Zvrchovanosť znamená, že žiadna krajina nemôže byť k ničomu donútená proti svojej vôli. Rozhodnutia sa teda musia robiť jednohlasne. Hlasovanie, kde vyhráva väčšina nie je možné, pretože potom by niektoré krajiny, totiž tie, čo hlasovali proti, museli konať proti svojej vôli.
Krátko povedané, pri zachovaní plnej zvrchovanosti má každá krajina právo veta.
Právo veta však zároveň nevyhnutne vedie k paralýze. Nedá sa prijať žiadne rozhodnutie, pretože nech už je otázka akákoľvek, niekto vždy bude proti.
Monnet rozmýšľal nad tým, či je možné túto dilemu vyriešiť a nájsť nejakú strednú cestu. Nešlo nakoniec o to, zrušiť národnú suverenitu úplne, len o to, obmedziť ju natoľko a takým spôsobom, aby sa predišlo ďalším vojnám. Ale keďže aj pre takéto čiastočné obmedzenie suverenity by bolo za bežných okolností politicky nepriechodné, bolo ho treba uskutočniť vo chvíli krízy, keď odvrátenie katastrofy stálo pre všetkých zúčastnených za to, aby sa vzdali trošky vlastnej zvrchovanosti.
Kríza v tej dobe bola dvojaká. Za prvé išlo o hospodársku krízu. Veľa ľudí vtedy doslova hladovalo a mrzlo. Odhaduje sa, že v hladovej zime roku 1946-47 bol v Nemecku priemerný denný príjem kalórií na osobu okolo 1000. Vo vianočnej kázni dal kolínsky arcibiskup svoje požehnanie tým, čo kradli, aby nakŕmili svoje rodiny a udržali ich v teple. Vo Francúzsku bola situácia o niečo lepšia, ale nie príliš.
Za druhé, nová vojna v Európe sa už črtala na obzore. Tentokrát však nešlo o vojnu Nemecka proti zvyšku Európy, ale o vojnu Američanov proti Sovietom a odzbrojené, obrany neschopné Nemecko by bolo len jej hlavnou cenou. (Zo spätného pohľadu sa nám takéto obavy zdajú prehnané, nezabúdajme však, že polovica Európy bola v tej dobe obsadená Červenou Armádou a roku 1950 veľmi podobný scenár prebehol v Kórei. Zdalo sa byť takmer isté, že Nemecko je ďalšie na rade.)
Čo sa za tejto situácie dialo v Nemecku bolo vyslovene nezmyselné. V krajine, kde ľudia hladovali a kde hrozil sovietsky vpád, fabriky nielenže nepracovali, ale boli zámerne rozoberané. (Pôvodný úmysel, aspoň kým sa neukázalo, že plán by si vyžiadal až 25 miliónov obetí, bol premeniť Nemecko na poľnohospodársku krajinu.)
Pre každého, kto mal akékoľvek skúsenosti s ekonomickou stránkou vojny bolo jasné, že pozornosť pri riešení problému sa musí sústrediť na uhlie, ktoré bolo spolu s oceľou najdôležitejším zdrojom potrebným na vedenie vojny. A konkrétne na oblasť Porýnia, kde bol sústredený nemecký zbrojný priemysel.
Ak by sa teda podarilo obmedziť národnú suverenitu čo sa týka uhlia a ocele, rozmýšľal Monnet, ak by k týmto zdrojom malo férový prístup aj Francúzsko, rozptýlilo by to Francúzske obavy, že Nemecko začne opäť nekontrolovane zbrojiť, ako to urobilo v 30. rokoch. To by zas umožnilo zmierniť drastické okupačné opatrenia v Nemecku a rozbehnúť tamojšie hospodárstvo.
Toto bolo hlavnou myšlienkou tzv. Schumannovho Plánu, ktorý bol však, napriek svojmu menu, z väčšej časti Monnetovým dielom. Francúzsky minister zahraničných vecí Robert Schumann ho spustil vyhlásením z 9. mája 1950, kde navrhol, aby európske krajiny zaviedli spoločný trh s uhlím a oceľou. Súčasťou plánu bolo aj zriadenie medzinárodnej komisie, ktorá by prebrala časť suverenity členských krajín, potrebnú na vytvorenie spoločného trhu. Takto vzniklo Európske Spoločenstvo pre Uhlie a Oceľ, zárodok budúcej Európskej Únie.
A hoci so Schumannovým vyhlásením všetci v podstate súhlasili, stále ešte bolo vysoko pravdepodobné, že rokovania a vytvorení takejto organizácie skrachujú. Monnet už mal z medzinárodnými organizáciami skúsenosti a vedel presne, čo sa stane: Na začiatku budú všetci v princípe za, ale akonáhle sa prejde k rokovaniu o konkrétnostiach, začnú jednotliví účastníci používať národnú zvrchovanosť ako hrací žetón: Ustúpime v bode X, ale chceme za to právo veta. Alebo niečo podobné. A to zas veľmi rýchlo zmarí základnú myšlienku celého projektu.
Pozvánka na rokovania teda obsahovala nasledujúci odsek: "Vlády Francúzska, Nemecka atď. sú odhodlané konať v záujme mieru, európskej solidarity a hospodárskeho a sociálneho pokroku tým, že spoja svoju produkciu uhlia a ocele a zriadia nový vysoký úrad, ktorého rozhodnutia budú záväzné ... pre všetky krajiny, ktoré k zmluve v budúcnosti pristúpia."
Zdôrazňujem: Rozhodnutia úradu budú pre členské krajiny záväzné. Inými slovami: Ak sa nechcete vzdať svojej suverenity, ani sa na rokovania neunúvajte.
A presne tak bolo pozvánka pochopená. Citujem napríklad z Britskej odpovede: "... ak francúzska vláda zamýšľa trvať na záväzku zlúčiť zdroje a zriadiť orgán s určitými zvrchovanými právomocami ako predbežnú podmienku vstupu na rozhovory, vláda Jeho Veličenstva musí s ľútosťou odmietnuť."
Tak sa stalo, že v pôvodnom jadre Európskej Únie bolo Francúzsko, Nemecko, Taliansko a Benelux, ale nie Spojené Kráľovstvo.
Zvyšok príbehu už nie je pre pochopenie podstaty veci až taký dôležitý. Ako Únia postupne rástla, bolo na ňu postupne delegovaných viac právomocí. Aj v dnešnej dobe však národná suverenita jednotlivých členských štátov obmedzená - v porovnaní s federálnymi útvarmi ako Nemecko, či USA - len veľmi mierne. Stále existujú oblasti kde sa vyžadujú jednohlasné rozhodnutia, čiže štáty sú úplne zvrchované a majú právo veta. V iných otázkach je potrebná kvalifikovaná väčšina - na prijatie rozhodnutia je potrebný súhlas 55% štátov zastupujúcich 65% obyvateľstva. Európsky parlament, kde sú Európski občania zastúpení priamo, nie prostredníctvom svojich vlád, má len veľmi málo právomocí. Väčšina moci je sústredená v rukách členských štátov.
Zároveň sa princíp prednosti európskeho práva pred národným formalizoval rozhodnutiami európskeho súdneho dvora (prípady ako Van Gend en Loos roku 1963 a Costa vs. ENEL roku 1964) ako aj v článku 17. Lisabonskej Zmluvy.
A to je situácia v ktorej sa nachádzame dnes.
Aké poučenie si z toho zobrať?
Za prvé, primát európskeho práva pred národným nie je žiadna drobnosť, ktorá sa do politického systému EÚ zaplietla nejakou historickou náhodou. Ide naopak o najdôležitejší princíp, ktorý bol v projekte prítomný od bodu nula. Ak bolo teda počas brexitu občas počuť, že Británia bola do Únie nalákaná pod zámienkou, že ide o ekonomický projekt, netušiac pri tom, že členstvo znamená čiastočnú stratu suverenity, tak je to nezmysel. Obmedzenie zvrchovanosti bolo jednoznačne formulované už v úplne prvých dokumentoch a britské odmietnutie zúčastniť sa na začiatočných rokovaniach výslovne uvádza, že Spojené Kráľovstvo si problému bolo veľmi jasne vedomé.
Za druhé, zámerom podradenosti štátov spoločnému právu je zabrániť vzájomným konfliktom. Je to keď deti hrajú Monopoly a jedno z nich zrazu povie, že prestáva dodržiavať spoločné pravidlá. V tej chvíli to nemusí vyzerať dramaticky, ale o chvíľu už inkriminované dieťa niekomu nezaplatí za ulicu na ktorú stúpilo, vášne sa vyostria, ostatné deti tiež začnú ignorovať pravidlá, najprv voči previnilcovi, potom aj voči ostatným a nakoniec si drobizg dáva navzájom do zubov.
Za tretie, dalo by sa argumentovať, že Európska Únia by bola lepšia, ak by jej členské štáty boli úplne zvrchované. Zdalo by sa, že ľudia môžu mať na túto otázku rôzne názory, máme však šťastie a nemusíme hádať: História nám poskytla prirodzený experiment. V rovnakom čase ako Európska Únia vznikla totiž aj iná organizácia, a to s rovna kými cieľmi, viacmenej rovnakými členmi, ale s iným prístupom v otázke národnej zvrchovanosti. Ide o Radu Európy. Ak ste o Rade Európy príliš nepočuli, je to preto, že toho príliš nedokázala. Nedokázala dokonca ani zabrániť vojne medzi svojimi členmi (naposledy Arménsko a Azerbajdžan). Táto bezzubosť je spoločným rysom medzinárodných organizácií bez delegácie zvrchovanosti.
Za štvrté, otázka deľby právomocí medzi medzi EÚ a členskými štátmi je úplne legitímna. Dobrý základ je tu daný existujúcim princípom subsidiarity. Všetko čo nie je výslovne v kompetencii Únie je v kompetencii členských štátov. Ako sú však právomoci konkrétne rozdelené nemusí byť práve ideálne. Možno by mala Únia nechať štátom voľnejšiu ruku v oblasti poľnohospodárstva a naopak prebrať viac právomocí v oblasti spoločnej obrany? Alebo možno naopak? Tieto dôležité otázky však nemajú nič spoločné s prednosťou európskeho práva pred národným právom.
