Výskum v oblasti verejných organizácií sa často zameriava na organizačnú štruktúru a procesy, prípadne na inštitucionálny rámec, v rámci ktorého verejné organizácie fungujú. V skutočnosti však na fungovanie verejných organizácií vplýva mnoho rozličných faktorov vrátane tých, ktoré sú na úrovni personálnej. Tejto úrovni sa už roky venuje aj tzv. „teória vyšších vrstiev“ (Upper echelons theory), ktorá sa zameriava na vplyv vrcholových manažérov na fungovanie organizácií (Hambrick – Mason 1984). Táto teória predpokladá značný vplyv jednotlivcov vo vedení organizácie a ich charakteristík na fungovanie celej organizácie.
Napriek tomu, že existuje pomerne veľké množstvo štúdií zameraných na vplyv charakteristík týkajúcich sa vzdelania a profesijnej minulosti manažérov vo vedúcich pozíciách organizácií, iba obmedzené množstvo odbornej literatúry sa venuje vzdelaniu a profesijnej minulosti týchto manažérov v oblasti ekonómie. Laické uvažovanie pritom môže naznačovať, že vzdelanie alebo pracovné skúsenosti v tejto oblasti môžu zásadným spôsobom dopomôcť rozhodovaniu manažéra vo vedúcej pozícii (akým je aj primátor alebo starosta), a to najmä v súvislosti s ekonomickými aspektmi vykonávania jeho funkcie.
Vplyvom charakteristík vedúcich manažérov sme sa preto zaoberali aj v rámci nášho výskumu. Presnejšie povedané, venovali sme sa vplyvu konkrétnych charakteristík primátorov alebo starostov na konkrétny aspekt fungovania jednotiek miestnej samosprávy na Slovensku, teda miest a obcí. Ešte presnejšie, venovali sme sa ekonomickému pozadiu (backgroundu) týchto primátorov alebo starostov na hospodárenie miest a obcí, na čele ktorých stoja.
Z teoretického hľadiska náš výskum rámcovali štúdie Rosengarta a kol. (2019) a Netru a kol. (2022). Prvá spomenutá hovorí o vyššej náchylnosti študentov business odborov k využívaniu logiky súkromného sektora v porovnaní so študentmi práva, a to aj v kontexte rozhodovania vo verejnom sektore. Logika súkromného sektora pritom podľa Rosengarta a kol. zahŕňa kladenie dôrazu na zamedzovanie tvorby dlhov, prípadne na výhodnosť a návratnosť investícií. Napriek tomu, že tento vplyv vzdelania síce prechod študentov do profesionálneho života v rámci verejného sektora vo veľkej miere oslabuje, ostávajú medzi dvoma zameraniami (business vs. právo) isté rozdiely v prístupoch k rozhodovaniu. Štúdia Netru a kol. zasa ukazuje pozitívne vplyvy vzdelania manažérov vo verejnej správe na výkonnosť verejných organizácií, na čele ktorých stoja, a to predovšetkým v oblastiach, v ktorých sú títo manažéri špecialistami.
Ako kontrastnou sa však ukázala byť štúdia Freiera a Thomasiusa (2016), ktorí v rámci nej zistili, že vzdelanie a profesionálna kariéra kandidátov na pozíciu starostu v niekoľkých jednotkách miestnej samosprávy v rámci Bavorska síce hrajú dôležitú úlohu pre voličov, a teda pre šancu kandidáta byť zvolený, avšak nehrajú dôležitú úlohu v rámci vplyvu na fiškálnu politiku danej samosprávy.
Predpoklady vychádzajúce z týchto štúdií nám dali rámec pre formuláciu našej výskumnej otázky, ktorou sme sa pýtali na to, či má predchádzajúce vzdelanie, zamestnanie alebo pôsobnosť primátora alebo starostu v ekonomickej oblasti vplyv na hospodárenie daných miest či obcí.
Zásadnými pre náš výskum boli teda predovšetkým koncepty „ekonomický background“ a „hospodárenie miest/obcí“. Ekonomický background primátora alebo starostu sme operacionalizovali prostredníctvom ekonomicky orientovaného vzdelania a/alebo pracovných skúseností daného primátora alebo starostu. Pozerali sme sa najmä na predchádzajúce štúdium primátorov alebo starostov v odboroch úzko súvisiacich s ekonómiou ako vedou (ako napr. bankovníctvo, ekonomické riadenie, aplikovaná ekonómia, finančná analýza a účtovníctvo, atď.). Taktiež sme sa pozerali na ich predchádzajúce pracovné skúsenosti v oblastiach a zamestnaniach ako ekonóm, finančný analytik, finančný poradca, štátny radca v oblasti financií, pedagóg v oblasti ekonómie a podobne. Následne sme primátorom alebo starostom s ekonomickým backgroundom priradili číselnú hodnotu 1, pričom primátorom alebo starostom bez tohto backgroundu sme priradili číselnú hodnotu 0.
Hospodárenie miest alebo obcí sme operacionalizovali prostredníctvom indexu vytvoreného mimovládnou neziskovou organizáciou INEKO s názvom „Finančné zdravie miest a obcí“, ktoré na stupnici od 0 do 6 zobrazuje mieru finančnej stability, pričom sa opiera o viacero indikátorov, a to „celkový dlh, dlhovú službu, bilanciu bežného účtu, záväzkov po lehote splatnosti a záväzkov aspoň 60 dní po splatnosti“ (INEKO 2021).
Dáta o ekonomickom backgrounde sme čerpali prevažne zo životopisov jednotlivých primátorov a starostov uverejnených zväčša na oficiálnych webstránkach príslušných miest a obcí. Dáta o hospodárení týchto miest a obcí sme čerpali z webu už spomínanej neziskovky INEKO www.hospodarenieobci.sk.
Z časového hľadiska sme sa zameriavali na primátorov a starostov vykonávajúcich svoju funkciu vo volebnom období rokov 2018 až 2022, čo korešponduje s časovým rámcom dát o hospodárení miest a obcí (dáta INEKO sú za rok 2021).
Našou výskumnou vzorkou bolo 40 slovenských miest alebo obcí s počtom obyvateľstva nad päťtisíc, pričom z toho 13 miest/obcí malo zástupcu na poste primátora alebo starostu s ekonomickým backgroundom a zvyšných 27 miest/obcí riadili primátori alebo starostovia, ktorých predchádzajúce vzdelanie ani pracovné skúsenosti neboli ekonomicky orientované.
Dáta sme analyzovali prostredníctvom metódy lineárnej regresie. Táto nám pomohla zistiť mieru korelácie dvoch premenných (ekonomického backgroundu primátorov alebo starostov a hospodárenia miest/obcí), ako aj štatistickú signifikantnosť vzťahu premenných.
Tu sa dostávame k samotným výsledkom nášho výskumu. Naším najdôležitejším zistením bolo, že vzťah medzi ekonomickým backgroundom primátorov či starostov a hospodárením miest/obcí je záporný, avšak tento vzťah nie je štatisticky signifikantný (p hodnota je viac ako dvojnásobne vyššia než bežne akceptovateľná hodnota).
Čo sa týka záporného vzťahu medzi ekonomickým backgroundom primátorov či starostov a hospodárením miest/obcí, je presným opakom nami očakávaného výsledku analýzy. Naše predpoklady vychádzajúce z teórie teda neboli naplnené, ba práve naopak. Ako aj stĺpcový graf nižšie zobrazuje, o niečo lepšie hospodárili v nami skúmanom období mestá a obce, na čele ktorých stáli primátori alebo starostovia, ktorí v minulosti neštudovali či pracovne nepôsobili v oblasti úzko prepojenej s ekonómiou.
Vysvetlivka: Ľavá os zobrazuje skóre hospodárenia miest/obcí.
0 = primátor/starosta bez ekonomického backgroundu
1 = primátor/starosta s ekonomickým backgroundom
V súvislosti so zistením, že vzťah medzi jednotlivými premennými však nie je štatisticky signifikantný, môžeme hovoriť o čiastočnom prekrývaní sa nášho zistenia so zisteniami Freiera a Thomasiusa (2016) v už spomínanej štúdii, a to v tom zmysle, že naznačuje vplyv faktorov odlišných od vzdelania a kariérnej dráhy primátorov alebo starostov na hospodárenie mesta či obce.
Malý rozdiel v hospodárení skúmaných miest a obcí však môže vysvetľovať pomerne prísne nastavený legislatívny rámec, ktorý s vysokou pravdepodobnosťou výrazne prispieva k zväčša dobrému finančnému zdraviu slovenských miest a obcí. Tento rámec zahŕňa napríklad dlhovú brzdu pre samosprávy, ozdravný režim a nútenú správu, teda inštitúty, ktoré zásadne obmedzujú možnosť miest a obcí sa dlhodobo zadlžovať. Do legislatívneho rámca treba v tomto kontexte zahrnúť taktiež ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti z roku 2011, ktorého vplyv môžu podporovať aj dáta o vývoji v období medzi rokmi 2010 až 2021, kedy sa hospodárenie vyjadrené prostredníctvom indexu finančného zdravia takmer všetkých slovenských miest a obcí postupne zlepšilo (INEKO 2021).
Taktiež v súvislosti s nesignifikantným rozdielom v hospodárení skúmaných miest a obcí treba spomenúť, že počas zberu dát sme zistili, že veľa primátorov alebo starostov, ktorí nemali vyslovene ekonomický background, však často mali blízko k oblasti manažmentu či riadeniu organizácií, a to najmä z hľadiska predchádzajúceho pracovného pôsobenia. Táto skutočnosť môže byť jedným z potenciálnych personálnych faktorov ovplyvňujúcich hospodárenie miest a obcí a taktiež môže slúžiť aj ako zaujímavý odrazový mostík pre ďalší výskum v tejto oblasti.
V rámci nášho výskumu sme teda nezistili žiadny štatisticky signifikantný vzťah medzi ekonomickým vzdelaním primátora/starostu, či jeho predchádzajúcimi pracovnými skúsenosťami v tejto oblasti, a hospodárením obce, na čele ktorej stojí. Dôvodom môže byť aj obmedzenie, ktorým je iba pomerne malá výskumná vzorka, no v súvislosti s ďalším budúcim výskumom môžeme zároveň hovoriť aj o možnosti vplyvov iných faktorov potenciálne zasahujúcich do hospodárenia miest a obcí, tých na personálnej úrovni nevynímajúc.
Článok pripravila Nina Kotlebová a Roman Karnok, študenti 2. ročníka Mgr. programu na Ústave verejnej politiky
Freier, R., & Thomasius, S. (2016). Voters prefer more qualified mayors, but does it matter for public finances? Evidence for Germany. International Tax and Public Finance, 23(5), 875–910. https://doi.org/10.1007/s10797-015-9382-z
Hambrick, D. C., & Mason, P. A. (1984). Upper Echelons: The Organization as a Reflection of Its Top Managers. The Academy of Management Review, 9(2), 193–206. https://doi.org/10.2307/258434
INEKO. (2021). Hospodárenie, miest, obcí, VÚC a ich organizácií. http://www.hospodarenieobci.sk/financne-zdravie
Netra, S., Sørensen, P., & Nejstgaard, C. H. (2022). Does public managers’ type of education affect performance in public organizations? A systematic review. Public Administration Review, 82(6), 1004–1023. https://doi.org/10.1111/puar.13553
Rosengart, T., Hirsch, B., & Nitzl, C. (2019). The effects of legal versus business education on decision making in public administrations with a Weberian tradition. Business Research, 12(2), 455–478. https://doi.org/10.1007/s40685-018-0081-3
