Quo vadis slovenská polícia ?

Už pred nástupom prvej Dzurindovej vlády v októbri 1998 škandály a bujnejúce slovenské podsvetie prispelo k dozrievaniu objektívnej potreby zásadných štrukturálnych, personálnych a ekonomických zmien v polícii. K týmto krokom však politická reprezentácia ani policajný menežment nebol pripravený. Po prvý krát sa seriózne nad touto situáciou zamýšľal minister Ivan Šimko, ktorý však nemal dostatok času na jej realizáciu. Po ňom pred štyrmi rokmi nastúpil do funkcie ministra vnútra Palko. Štatistiky nestačia. Pokúsim sa z pohľadu bývalého člena Palkom zriadenej komisie na prípravu reorganizácie Policajného zboru zhodniť úspechy ale najmä zaoberať sa jej chybami a nedostatkami. Na Slovensku v minulosti i teraz chýbajú analytické články k vnútornej bezpečnostnej situácii, k efektívnemu fungovaniu polície a spravodajských služieb. Pravdaže pokiaľ medzi takéto hodnotenia nezaradím politicky účelové vystúpenia Palka po svojom odchode z ministerstva. Ním prezentované výroky o dosiahutých najlepších výsledkoch polície v roku 2005 od vzniku Slovenska v objasnenosti kriminality, najnižšom počte spáchaných vrážd, či najvyššom počte objasnenej korupcie sú dôkazom zneužitia primitívnej metódy jednoduchého štatistického porovnania. Ak je to vhodné, použije sa zvýšený alebo naopak znížený údaj s účelovým komentárom. Takéto názory možno zvýšia politickú popularitu ale pre riešenie skutočných problémov polície a bezpečnostnej situácie nemajú podstatný význam. Je až zarážajúce, že zverejnené správy polície o bezpečnostnej situácii na Slovensku sú len výpočtom čisiel a vzrastajúcich či klesajúcich percent, no o tom, čo sa polícii darí alebo naopak nedarí robiť a prečo, sa z nich vôbec nedozviete. K zmenám v organizačnej štruktúre polície k 1.1.2004 treba kriticky uviesť, že vzhľadom na rozsah a význam nemožno ich v plnom zmysle slova nazvať reorganizáciou polície. Pri tejto zmene sa realizovalo len organizačné spojenie zložiek justičnej polície (predtým vyšetrovania) a kriminálnej služby na územnom princípe pod riadenie jedného služobného funkcionára. Ďalej sa zo základných útvarov poriadkovej polície na úroveň okresného riaditeľstva zlúčili sily a prostriedky skráteného vyšetrovania. Na centrálnej úrovni sa vytvorili dva organizačne samostatné, líniovo riadené úrady s regionálnymi výkonnými pracoviskami a to na odhaľovanie a vyšetrovanie organizovanej a závažnej ekonomickej a korupčnej kriminality. Prvá etapa. Z dôvodov časového stresu z Palkom nereálne určeného termínu organizačnej zmeny ako aj ním presadzovaných obmedzení, či silnému odporu policajných funkcionárov určitých privilegovaných útvarov, pri navrhovaných zmenách nebola v plnom rozsahu uplatnená zásada komplexnosti. Nebol vopred vykonaný audit ministerstva a jednotlivých policajných útvarov s cieľom optimalizácie ich potrebnosti, štruktúry a počtov. Nebola zrealizovaná zásada, že všetky policajné útvary plniace zákonné úlohy polície musia byť zaradené do organizačnej štruktúry Policajného zboru s priamou podriadenosťou pod policajného prezidenta. Vôbec sa nezaoberala dvomi základnými oblasťami zabezpečujúcimi efektívne fungovanie polície a to : prezídium PZ ako samostatná rozpočtová organizácia a ľudskými zdrojmi, najmä ich výchovou a vzdelávaním, systémom kariérneho postupu a od neho závislého odmeňovania. Zjednodušene povedané, pripravovanou organizačnou zmenou nedošlo k premene policajného prezídia na samostatné a komplexne vybavené "malé policajné ministerstvo". Z tohto dôvodu je treba hodnotiť vykonanú organizačnú zmenu ako nevyhnutnú, avšak len ako prvú etapu s potrebou odstránenia praxou preukázaných chýb a nedostatkov a s potrebou jej ďalšieho pokračovania a skvalitňovania. Operatívne odpočúvanie bez kontroly. Pozrime sa teda podrobnejšie s akým výsledkom sa zrealizovala najdôležitejšia organizačná zmena zrušením samostatnej sekcie justičnej polície (vyšetrovania) a jej zlúčením s kriminálnou službou. Jej cieľom bolo zrýchliť a skvalitniť proces dokumentovania trestnej činnosti od zachytenia prvotnej informácie cez jej realizáciu v procese vyšetrovania až po podanie obžaloby na súd. Druhým významným cieľom bolo zvýšenie ochrany práv účastníkov trestného konania, aby sa minimalizovaním doby tzv. operatívneho rozpracovania ťarcha dokazovania preniesla do prípravného konania, ktoré je pod dohľadom orgánov prokuratúry. Napriek určitým pozitívam je treba konštatovať, že len samotná organizačná zmena podstatu problémov vo všeobecnosti nevyriešila. Kriminálna služba v mnohých prípadoch neodôvodnene dlhodobo rozpracováva určité zločiny, pričom k ich dokumentovaniu používa sledovanie, zisťovanie stavu účtov a odpočúvanie telefonátov. Tento proces im umožňuje legislatíva i zámer určitých riadiacich pracovníkov vyhnúť sa kontrole ich činnosti prokuratúrou. Nie som zástancom radikálnej zmeny ako sa to stalo v Čechách, kde pred asi ôsmimi rokmi pri zlúčení týchto policajných zložiek zároveň zrušili zákonné možnosti operatívneho preverovania. Aktuálnosť tohto problému dokazuje ostatný škandál na Úrade boja proti organizovanej kriminalite, v ktorom Dujava, operatívny pracovník v operatívnom rozpracovní sfalšoval podklady k nezákonným úkonom proti väčšiemu počtu osôb. Riešením tohto problému sa javí legislatívna úprava obmedzujúca časový rozsah operatívneho rozpracovania a zrušenie možnosti využitia síl a prostriedkov sledovania, odpočúvania telefonických rozhovorov a zisťovania údajov chránených bankovým tajomstvom. Fluktuácia v skrátenom vyšetrovaní. Prijatie novely v roku 2002 o skrátenom vyšetrovaní ako novej forme vyšetrovania menej závažných a jednoduchých prečinov bez zodpovedajúcej prípravy odborne zdatných policajtov základných útvarov, bola príčinou ich koncentrácie na okresnú úroveň. Tento spôsob riešenia problému bol uprednostnený pred zásadou priblíženia sa občanovi. Dosiahnuté výsledky za dva roky novej organizácie skráteného vyšetrovania jednoznačne preukázali, že rozhodnutie bolo chybné. Rýchlosť a kvalita skráteného vyšetrovania má klesajúcu tendenciu. S tým súvisí fakt, že výkonní policajti skráteného vyšetrovania sú enormne preťažení niekedy až 60 či 100 prípadmi, chýbajúce vyšetrovateľské skúsenosti a znalosti z trestnoprávnych noriem následne vyvolávajú ich veľkú fluktuáciu. Najväčším problémom však ostáva fakt prerušenia priameho styku občana s policajtom, ktorý je odtrhnutý od výkonu poriadkovej služby na tomto území a chýba mu základná znalosť územia a osôb. Týmto sa minimalizuje aktivita vyšetrujúceho policajta praktickým výkonom služby zistiť dôkazy vo vyšetrovaných prípadoch a proces vyšetrovania má len administratívny charakter. Riešením je len opätovne vrátiť policajtov skráteného vyšetrovania na základné útvary a zabezpečiť ich odbornú prípravu a primerané finančné ohodnotenie. Na centrálnej úrovni bolo veľkou chybou, že z pôvodného zámeru vytvoriť jeden policajný úrad pre potreby Špeciálneho súdu pokynom ministra Palka bolo upustené a popri protikorupčnom úrade časťou týchto prípadov bol poverený i úrad boja proti organizovanej kriminalite. Týmto boli vytvorené sústavné spory o vecnú príslušnosť medzi dvomi úradmi. Vznik úradu boja proti organizovanej kriminalite zlúčením troch predchádzajúcich útvarov (organizovanej, protidrogovej, finančnej) bez zodpovedajúceho zníženia počtu príslušníkov s ohľadom na zúženie rozsahu jeho činnosti boli ukrátené ostatné policajné útvary. Počtom príslušníkov i zložitosťou riadiacej a organizačnej štruktúry sa tento úrad stal prakticky neriaditeľný a nekontrolovateľný. Napomohol tomu i fakt, že jeho riadením bol poverejný I. viceprezident, ktorý mal súčasne riadiť aj úrad špeciálnych policajných činností a úrad justičnej a kriminálnej služby. Slabá efektívnosť práce úradu boja proti organizovanej kriminalite dokazuje štatistika vyšetrovaných prípadov za rok 2005, keď z celkového počtu 156 vecí vyšetroval len 4 vraždy a 3 zločinecké skupiny. Najväčší počet prípadov predstavujú drogy (55) a nedovolené ozbrojovanie (16), pričom sa vo väčšine nejedná o závažné a zložité prípady. Nad rámec určenej vecnej príslušnosti vyšetroval 15 daňových prípadov, 4 podvody a 6 korupcií, čo svedčí o úniku pred základnou úlohou a to elimináciou násilných zločineckých skupín. Slabú efektivitu tohto úradu dokazuje, že protikorupčný úrad vyšetroval 113 prípadov avšak len s tretinovým počtom príslušníkov. Porovnanie štatistických ukazovateľov za rok 2004 bolo pre úrad boja proti organizovanej kriminalite ešte negatívnejšie. Keďže sa praxou potvrdilo, že existencia dvoch centrálnych úradov plniacich úlohy pre špeciálny súd vytvára neriešiteľné spory o vecnú príslušnosť i z pohľadu vytvorenia vrcholového úradu pre kariérny postup bude potrebné zriadiť len jeden takýto úrad s výlučnou vecnou príslušnosťou vyplývajúcou zo zákona o špeciálnom súde a úrade špeciálnej prokuratúry. Opatrenia proti úniku a stratám odposluchov. Neopodstatnený tradicionalizmus spolu s neochotou ministra Palka zmeniť riadiacu štruktúru prezídia najmä zvýšením počtu viceprezidentov viedlo ku koncentrácii viacerých úradov so zložitou a závažnou problematikou do riadenia I. viceprezidenta. Z dôvodu zlého systému riadenia a kontroly ako aj absencie analýzy nedostatkoch po úniku nelegálne odpočutého rozhovoru medzi P. Ruskom a redaktorom SME koncom roka 2002 na úrade špeciálnych policajných činností zabezpečujúci výkon odpočúvania telefonických hovorov, opäť došlo v roku 2004 k zlyhaniu systému a strate dôkazov. Do budúcnosti ich opakovaniu zabránia len dve opatrenia. Po prvé tento úrad nesmie byť riadený služobným funkcionárom, ktorý súbežne riadi aj výkonné pracovisko na odhaľovanie a vyšetrovanie zločinov. Po druhé toto pracovisko môže vykonávať len technickú stránku nariadeného odpočúvania telefonických hovorov. Samotné odpočúvanie, vyhodnocovanie a prípadné využitie obsahu rozhovorov musí vykonávať pracovník útvaru, ktorý prípad vyšetruje a o odpočúvanie požiadal. Týmto jednoduchým technickým a organizačným opatrením sa zvýši ochrana utajovaných skutočností znížením počtu zainteresovaných osôb a zvýši sa aj výťažnosť informácií, keďže rozhovor bude vyhodnocovať pracovník znalý problematiky vyšetrovaného prípadu. Posilniť postavenie Prezídia. Medzi nerealizované ale veľmi potrebné organizačné, ekonomické a personálne zmeny patria zrušenie výkonných zložiek krajských riaditeľstiev, zrušenie všetkých tzv. ministerských policajných úradov a ich začlenenie do jednotnej organizačnej štruktúry prezídia, zriadenie prezídia ako samostatnej rozpočtovej organizácie a zabezpečenie výlučnej personálnej a disciplinárnej právomoci prezidenta voči všetkým policajtom bez akýchkoľvek vplyvov ministra. Tieto návrhy podrobnejšie zdôvodním. Rekodifikáciou trestnoprávnych noriem k 1.1.2004 došlo k podstatnej zmene vo vecnej príslušnosti krajských súdov, ktoré sa stali len odvolacími inštitúciami voči prvostupňovým okresným súdom. Z tohto dôvodu ako aj vznikom dvoch centrálnych úradov zaoberajúcich sa závažnou kriminalitou krajské výkonné zložky stratili akékoľvek opodstatnenie. Len z dôvodu falošnej kolegiality a neschopnosti urobiť radikálny rez bol môj návrh v komisii jej predsedom Kulichom odmietnutý. Dozrel čas na jeho realizáciu a potvrdenie zásady, že kriminalita v určitom regióne bude úplne pod kontrolou okresného riaditeľstva. Krajský úrad bude po presune výkonných príslušníkov na okresnú úroveň zabezpečovať riadenie a kontrolu základných útvarov, v správnom konaní odvolacím orgánom a po ekonomickej stránke preddavkovou organizáciou voči podriadeným okresným riaditeľstvám. Systém efektívne pracuje a je kontrolovateľný len za predpokladu, že bez výnimky je dodržaná zásada jedného vedúceho. V súčasnej dobe neexistujú vecné argumenty proti zlúčeniu alebo začleneniu ministerských úradov ochrany ústavných činiteľov, inšpekčnej služby a kontroly do organizačnej štruktúry prezídia. Keďže sa jedná o priviligované úrady, ktoré využívajú svoje postavenie k výrazne lepším podmienkam v odmeňovaní a materiálno-technickom zabezpečení oproti ostatným policajným útvarom, očakávam, že tento návrh vyvolá zo strany ich vedúcich silný odpor. Ochrana ústavných činiteľov. Je treba priznať, že úrad ochrany ústavných činiteľov je jeden z mála, ktorý si drží aj vďaka jej riaditeľovi J. Packovi vysoký štandard zrovnateľný s ostatnými obdobnými útvarmi v rámci EÚ. Je treba tiež priznať, že jeho finančné zabezpečenie vysoko prekračuje úroveň ostatných policajných útvarov a neprimerane zaťažuje rozpočet ministerstva. Oproti iným štátom EÚ je neodôvodnene nadštandardný rozsah pravidelne poskytovanej ochrany ústavným činiteľom. Treba ju zúžiť len na štyroch ústavne najvyšších činiteľov a ostatným poskytovať ochranu len v prípade informácií o bezprostrednom ohrození. Optimalizácia počtu príslušníkov k zúženému výkonu služby ušetrí takmer polovicu jej príslušníkov, čo umožní o niekoľko sto policajtov zvýšiť počty na poddymenzovaných útvaroch najmä poriadkovej služby a justičnej polície. Občania ako súčasť inšpekčnej kontroly. Úrad inšpekčnej služby vznikol v roku 1994 na základe vládneho programu "Čisté ruky" so zameraním na odhaľovanie a vyšetrovanie trestnej činnosti policajtov. Za dvanásť rokov zmenou spoločenských podmienok i vykonaných organizačných zmien v polícii jeho existencia ako samostatného útvaru priamo podriadeného ministrovi, stratila svoje opodstatnenie. Činnosť a výsledky v odhaľovaní a vyšetrovaní trestnej činnosti policajtov najmä protikorupčného úradu vyvrátila tézu o nevyhnutnosti jeho existencie mimo štruktúr prezídia. Naopak za súčasného stavu reálne existuje hrozba politického ovplyvňovania činnosti tohto úradu zo strany ministra. Vzhľadom na neexistenciu kontrolného mechanizmu jeho činnosti, možnosti diskreditácie a následného odstránenia nepohodlných služobných funkcionárov prostredníctvom vyšetrovania "podozrivých" oznámení, až po neobjektívne informácie k previerkam personálnej bezpečnosti poskytované NBÚ, je nevyhnutné napraviť chyby a zabrániť negatívnym následkom jeho začlenením do už existujúce inšpekčného útvaru Prezidia PZ. Je najvyšší čas, aby policajný menežment začal uvažovať a prakticky vytvoril podmienky k aktívnej občianskej kontrole začlenením občanov do zmiešaných kontrolných komisíí majúcich oprávnenie oboznamovať sa a dávať stanoviská k výsledkom šetrenia sťažností občanov na činnosť polície. Rovnako ako v predchádzajúcom prípade, najmä zmenou ekonomického zabezpečenia polície a zúžením rozsahu činností všeobecnej sekcie ministerstva pri verejnom obstarávaní tovarov a služieb bude potrebné podstatnú časť personálu úradu kontroly ministerstva presunúť do existujúceho prezidiálneho útvaru kontroly. Týmto by sa do budúcnosti zabránilo podozreniam z politickej korupcie v procese verejného obstarávania. Posilnenie právomocí policajného prezídia. Zabrániť účelovým politickým odvolávaniam a nomináciám policajných funkcionárom ministrom vnútra môže len maximálne posilnenie personálnej a disciplinárnej právomocí policajného prezidenta. Prevažná časť síl a prostriedkov súčasnej sekcie personálnych a sociálnych činností ministerstva zabezpečujúca policajné zložky musí byť začlenená do personálneho útvaru prezídia. Táto organizačná zmena spoločne s prijatím zákona o kariérnom postupe policajtov zabezpečí odbornejší výkon personálnej činnosti a zlepšenie prípravy, výberu a odmeňovania príslušníkov na všetkých riadených útvaroch. Ministrovi vnútra treba ponechať len možnosť navrhovať vláde SR odvolávať a menovať prezidenta PZ. A to ešte nie je všetko. Táto analýza sa zaoberá len najpodstatnejšími zmenami, i keď by mohla pokračovať o iné oblasti ako napríklad reorganizáciu operačných stredísk znížením ich počtu i obslužného personálu, prehodnotenie počtu policajtov medzi jednotlivými regiónmi a ich presun do strategických oblastí, posilnenie výkonu poriadkovej služby a justičnej polície, zavedenie systému výchovy a vzdelávania pracovníkov kriminálnej služby, zmenou systému štatistického hodnotenia výslednosti práce tak, aby maximálne výkon služby uspokojoval občanov i právnické osoby. Len verejnou diskusiou o problémoch a nedostatkoch v organizácii a činnosti polície môžu byť prijaté také opatrenia, ktoré konečne slovenskej polícii zmenia jej značne jednostranný represívny charakter o občiansky rozmer a táto sa stane modernou políciou s vnútorným potenciálom riešiť na vysokej úrovni vnútrobezpečnostnú situáciu Slovenska a bezozvyšku plniť i úlohy vyplývajúce z členstva v Európskej únii v boji proti zločinu.(článok uverejnený 14.6.2006 v Domino fórum č. 24)